THANH TRA CHÍNH PHỦ VIỆN KHOA HỌC THANH TRA - BÁO CÁO TỔNG HỢP CHUYÊN ĐỀ ĐỀ TÀI CẤP BỘ “ĐÁNH GIÁ TÍNH HỢP PHÁP, HỢP LÝ CỦA CÁC VĂN BẢN QUẢN LÝ TRONG QUÁ TRÌNH TIẾN HÀNH THANH TRA, GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO” Chủ nhiệm đề tài: ThS Đinh Văn Minh, Phó Viện trưởng Viện Khoa học Thanh tra Thư ký đề tài: ThS Nguyễn Tuấn Khanh Trưởng phòng Nghiên cứu khoa học, VKHTT ThS Lê Thị Thuý Phó Trưởng phịng Nghiên cứu khoa học, VKHTT 9466-1 Hà Nội - năm 2010 DANH MỤC CÁC CHUYÊN ĐỀ Một số vấn đề lý luận quản lý nhà nước hoạt động ban hành văn quản lý nhà nước Người thực hiện: PGS TS Đinh Văn Mậu, PGĐ Học viện HCQG Hoạt động quản lý nhà nước - đối tượng chủ yếu công tác tra 18 Người thực hiện: Vũ Văn Chiến, Tổng Biên tập Tạp chí Thanh tra Các loại văn quản lý nhà nước chế kiểm tra, đánh giá tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý nhà nước 27 Người thực hiện: PGS.TS Vũ Thư, Viện NN&PL Tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý nhà nước- nhìn tự thực tiễn công tác tra, giải khiếu nại, tố cáo 54 Người thực hiện: TS Trần Văn Sơn, Văn phịng Chính phủ Tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý nhà nước- nhìn tự thực tiễn cơng tác tra, giải khiếu nại, tố cáo 67 Người thực hiện: TS Trần Đức Lượng, Phó Tổng Thanh tra Trình tự thủ tục tiến hành tra yêu cầu việc đánh giá tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý nhà nước trình tiến hành tra 73 Người thực hiện: ThS Nguyễn Tuấn Anh, Vụ II, TTCP Thực tiễn ban hành văn quản lý nhà nước, công tác kiểm tra, đánh giá tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý nhà nước việc xử lý vi phạm 90 Người thực hiện: ThS Nguyễn Tuấn Khanh, Viện KHTT Tính hợp pháp chế kiểm tra tính hợp pháp văn quản lý Việt Nam 103 Người thực : ThS Lê Thị Thuý, Viện KHTT Về quền tự quan hành cơng chức hoạt động hành 112 Người thực hiện: ThS Nguyễn Hoàng Anh 10 Khái niệm văn hành Trung Quốc mối quan hệ với đối tượng kiểm tra 124 Người thực hiện: Trương Quốc Hưng, Viện KHTT 11 Yêu cầu đánh giá tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý hoạt động tra, giải khiếu nại, tố cáo 134 Người thực hiện: ThS Đinh Văn Minh, Phó Viện trưởng Viện KHTT 12 Ban hành văn quản lý yêu cầu tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý 143 Người thực hiện: ThS Đinh Văn Minh, Phó Viện trưởng Viện KHTT 13 Một số quan niệm tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý từ thực tiễn hoạt động tra, giải khiếu nại, tố cáo………………… 152 Người thực hiện: ThS Đinh Văn Minh, Phó Viện trưởng Viện KHTT Chuyên đề MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VÀ HOẠT ĐỘNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC PGS.TS Đinh Văn Mậu Học viện Hành Quốc gia I - KHÁI LUẬN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC 1.1 Quản lý nhà nước mang chất xã hội nhà nước thực chức xã hội Quản lý dạng lao động, hoạt động có ý thức, có mục đích nhằm thỏa mãn nhu cầu vật chất hay tinh thần người Khi nhu cầu đáp ứng, mục đích thực hiện, q trình lao động đạt kết Có kết quả, người phí cho q trình lao động Tỷ lệ kết lao động chi phí cho kết hiệu lao động, số đánh giá kết trình lao động Về chất, ý nghĩa trình tái sản xuất xã hội điều kiện sống người nằm vấn đề hiệu lao động Quản lý lao động khác biệt Quản lý không trực tiếp sản sinh giá trị vật chất hay tinh thần Do trực tiếp lấy giá trị kết lao động tạo để đánh giá hiệu quản lý Quản lý tác động mang tính tổ chức điều chỉnh Những tác động lao động quản lý Do vậy, tác động quản lý trước hết tạo tổ chức thiết kế mơ hình quan hệ đặt người vào quan hệ đó; đồng thời điều chỉnh chủ thể tham gia quan hệ thực hành vi giao chuẩn mực, quy định có tính bắt buộc chấp hành hướng dẫn chủ thể tự vận động phù hợp với mục đích định Tác động tổ chức điều chỉnh khơng có mục đích tự thân mà thực lợi ích chủ thể khách thể tham gia quan hệ quản lý Quản lý phát sinh tồn nhu cầu lao động hợp tác suy cho tồn phát triển xã hội Số lượng chất lượng sản phẩm yếu tố quan trọng để đánh giá hiệu trình sản xuất, song, quản lý, số lượng chất lượng chưa nói nhiều điều, mà phải đánh giá sản phẩm làm sử dụng nào, xã hội tiếp nhận sao, để lại hậu đời sống xã hội góp phần trình tái sản xuất xã hội điều kiện sống cho người v.v… Những điều kể có ý nghĩa đặc biệt quan trọng việc đánh giá hiệu quản lý nhà nước Xuất tồn quản lý nhà nước khơng phải thân nhà nước; tức không dành cho tồn quan nhà nước Mỗi quan nhà nước thành lập để phục vụ trình phát triển xã hội, đáp ứng nhu cầu xã hội Mỗi hoạt động quản lý nhà nước chứa đựng nội dung xã hội mang ý nghĩa xã hội, cho dù hoạt động quản lý nhà nước tiến hành lĩnh vực nói tổng quát có chất xã hội, chức xã hội Trong kinh tế, nay, có nghịch lý cải nhiều, lòng tham tăng tượng ăn cắp, biển thủ phát triển Vì lợi ích xã hội bị xâm phạm Đương nhiên, quản lý nhà nước phải chống lại tượng để bảo vệ lợi ích xã hội Việc lựa chọn sử dụng biện pháp cưỡng chế giáo dục phải nhằm đạt mục đích cho cải xã hội ngày làm nhiều biểu tiêu cực xã hội khơng theo mà phát sinh, phát triển Hệ thống quan nhà nước lập để thể chất xã hội nhà nước thực chức xã hội quản lý nhà nước Cơ quan nhà nước thực chức để đáp ứng nhu cầu xã hội, biểu quan tiến hành hoạt động chức thực tiến xã hội thừa nhận hoạt động tạo ảnh hưởng thực tế đến trình xã hội Bởi vậy, thực tiễn cho thấy nhiều kế hoạch, chương trình nhà nước định quản lý nhà nước luân chuyển từ quan đến quan khác, từ Trung ương xuống địa phương phát sinh hội nghị, hội họp to nhỏ kèm theo mittinh, tuần hành Nhưng kết là, người dân hay nói, tình hình "mới xưa" Như vậy, có tổ chức hoạt động không tạo tác động quản lý có hiệu xã hội Khơng nhận thêm lợi ích từ hoạt động Nói gọn lại, quản lý thiếu tương tác có hiệu ý nghĩa trước xã hội 1.2 Những đặc trưng quản lý nhà nước Thứ nhất, quản lý nhà nước phụ thuộc vào mục đích xã hội Cơ sở mục tiêu quản lý quy luật khách quan đời sống xã hội, nhu cầu, đòi hỏi khách quan tiến xã hội Mục đích xã hội quản lý nhà nước kế hoạch hóa chương trình hóa q trình hành động quản lý nhà nước Kế hoạch, chương trình hoạt hành quản lý nhà nước thống điều kiện khách quan xã hội yếu tố chủ quan quan nhà nước nhà lãnh đạo; thống chủ thể khách thể quản lý nhà nước nhà lãnh đạo; thống chủ thể khách thể quản lý nhà nước Một kế hoạch, chương trình hoạt động quản lý nhà nước có khả thực tế tạo trình tiến xã hội chủ thể quản lý đánh giá thực tế tình hình phát triển xã hội, cảm nhận tượng mối quan hệ xã hội phát sinh trình phát triển xã hội Kế hoạch, chương trình quản lý nhà nước cịn phản ánh tính thực xu hướng phát triển xã hội tương lai Phát triển xã hội trình liên tục mà người nhận thức tượng xã hội sau xảy Bởi vậy, kế hoạch, chương trình ln dựa vào kết phân tích tượng qua, cịn q trình xã hội tiếp tục phía trước; đưa định quản lý vào thực tình địi hỏi phải quản lý sở định quản lý mà thay đổi Vì vậy, khơng thể có kế hoạch, chương trình thích hợp với giai đoạn, khơng thể có định đắn giai đoạn khác Do đó, quản lý nhà nước đánh giá chỗ: hoạt động quản lý định kế hoạch dự báo quan hệ phát sinh tương lai… Sẽ phản khoa học, thiếu khách quan, say sưa coi định chân lý không cần xem xét lại; chí khơng "viết" "nói" ngược lại với Cho nên, để hiệu quản lý cần tiếp tục xem xét trình xã hội diễn tác động định tại; đồng thời, dự báo trình tương lai, chuẩn bị tiền đề cho định quản lý Thứ hai, quản lý nhà nước có ý nghĩa xã hội phục vụ lợi ích phát triển xã hội Các nhu cầu xã hội động lực hoạt động quản lý nhà nước Sự hình thành phát triển nhu cầu xã hội nội dung thực chất trình xã hội Nhu cầu phát sinh đời sống xã hội vừa mục đích xã hội quản lý nhà nước, vừa nội dung hoạt động quản lý nhà nước Nhu cầu xã hội khách quan Quản lý nhà nước thay đổi quy luật khách quan sống, biết khai thác sử dụng yếu tố khách quan tác động quản lý, đạt mục đích quản lý phương pháp phương tiện khác Mục đích xã hội quản lý nhà nước quy định việc sử dụng phương tiện biện pháp tác động quản lý Chẳng hạn, để chống lại ăn cắp, có người kiến nghị phải sử dụng biện pháp khốc liệt Tuy nhiên, mà người ta loại trừ tệ nạn Trên giới, có trường hợp Theo kinh thánh Cô - ran đạo I-slam, kẻ ăn cắp lần thứ bị chặt cánh tay; lần thứ hai chặt nốt cánh tay cịn lại Với hình phạt vậy, tạo tâm lý sợ hãi, đó, có tác dụng ngăn ngừa chừng mực định Thế nhưng, sau đó, người bị chặt cánh tay có thái độ xã hội? Xã hội phải chấp nhận lịng người tật nguyền khả lao động với mối oán thù sâu sắc… Trong xã hội đương thời sử dụng biện pháp thô bạo nhằm điều chỉnh số hành vi xã hội Để "chống" lại tóc dài quần loe ống mà thời thịnh hành lối sống niên, người ta tổ chức "săn" đầu ống quần đường phố Thậm chí, vài quan cịn đề biển: "Ở khơng tiếp nguồi để tóc dài" ! Rất dễ nhận thấy việc áp dụng biện pháp nhằm điều chỉnh lối sống niên thiếu hiểu biết quyền cơng dân khơng có khái niệm nhân cách! Rõ ràng biện pháp, phương tiện tác động quản lý nhà nước, gây ảnh hưởng tích cực hay tiêu cực để lại dấu vết quan hệ xã hội; tạo thúc đẩy lành mạnh trình xã hội kìm hãm làm trì trệ trình Hiệu quản lý nhà nước xem xét chỗ tác động quản lý mang lại ý nghĩa xã hội Việc lựa chọn sử dụng biện pháp, phương tiện để thực tác động quản lý phụ thuộc vào khả hiểu biết sử dụng vị trí pháp lý thẩm quyền cách xác sau phụ thuộc vào tài thông minh nhà quản lý Thứ ba, tổ chức hoạt dộng quan nhà nước yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến quản lý nhà nước Chất lượng tổ chức hoạt động quan nhà nước yếu tố ảnh hưởng trực tiếp đến quản lý nhà nước Sự tương quan vị trí pháp lý thẩm quyền quan nhà nước điều kiện mặt tổ chức tạo khả hoạt động bình thường chứng minh cần thiết xã hội Hiệu quản lý quan nhà nước nằm ngồi nhu cầu xã hội Sự hình thành quan nhà nước đồng thời làm xuất lợi ích riêng thực thông qua hoạt động quan nhà nước Nhưng, lợi ích quan nhà nước bảo đảm hoạt động gây ảnh hưởng đến q trình phát triển xã hội Nói cách khác, quan nhà nước thực lợi ích nó, lợi ích quan nhà nước phận gắn bó hữu với lợi ích xã hội Trong trường hợp mà tồn quan nhà nước hoạt động khơng gây ảnh hưởng đến trình phát triển xã hội, điều có nghĩa xã hội phải gánh chịu chi phí khơng có khả bù đắp Các trình tái sản xuất xã hội xã hội phải gánh chịu chi phí khơng bù đắp? Do đó, tính khách quan tính thực máy quản lý nhà nước hoạt động yếu tố quan trọng xem xét hiệu quản lý nhà nước Tính tổng hợp hoạt động quản lý nhà nước Quyết định quản lý sản phẩm vận dụng tổng hợp kiến thức xã hội, bao gồm: triết học, xã hội học, trị, kinh tế, pháp lý, tâm lý học v.v… Khi phân tích tượng xã hội, tách chúng thành mặt, yếu tố để nghiên cứu; tìm mặt, yếu tố khơng cân đối gây cản trở cho phát triển đó, dẫn đến tác động bổ sung mang tính điều chỉnh Điều khơng làm ảnh hưởng đến tính tổng hợp định quản lý Bởi vì, tác động điều chỉnh bổ sung có mục đích bảo đảm cân đối hoạt động quản lý trình xã hội đạt tiến thật phát triển cân đối yếu tố Mặt khác, điều chứng tỏ rằng, xem xét quản lý nhà nước với tính cách kết tổng hợp tác động quản lý, khoa học quản lý nhà nước xem xét quản lý nhà nước với tính cách hoạt động tích cực thân quan nhà nước nhà quản lý Từ cách xem xét đặc trưng quản lý nhà nước, khoa học quản lý nhà nước chia quản lý nhà nước thành cấp độ: Tác động quản lý nhà nước xã hội nói chung để tạo trình xã hội giai đoạn phát triển nó; Quản lý nhà nước thực hệ thống quan nhà nước đó, đánh giá mức độ xây dựng tổ chức máy nhà nước; Quản lý nhà nước thực quan nhà nước nhà chức trách, thể văn quản lý, ý nghĩa xã hội tác động quản lý Các cấp độ đánh giá hiệu có liên quan với chặt chẽ ảnh hưởng lẫn Song, cấp độ cịn có phạm vi, giới hạn riêng Nếu không đánh giá hiệu cấp độ hoạt động quản lý nhà nước khơng có phương hướng phát triển, tác động quản lý khơng có mục tiêu cụ thể 1.3 Bản chất, chức xã hội quản lý nhà nước đòi hỏi tác động quản lý có hiệu xã hội Hiệu xã hội chung đánh giá kết thực mục đích, kế hoạch, chương trình nhiệm vụ quản lý nhà nước đời sống xã hội nói chung Cơ sở để đánh giá tác động quản lý có hiệu - hiệu xã hội, trước hết mục đích xã hội quản lý nhà nước, tức phải xem xét vấn đề xã hội đặt thực Mặt khác, hiệu xã hội cảm nhận từ biến đổi mặt, yếu tố, lĩnh vực đời sống xã hội, mà tổng hòa biến đổi tạo khuôn vẻ, sắc thái, chất lượng sống xã hội Đồng thời, sở đánh giá hiệu xã hội vào đặc điểm tính đến tính tổng hợp Hiệu xã hội quản lý nhà nước xác định từ hiệu vấn đề có liên quan Bởi tác động quản lý nhà nước, dù nhằm vào mặt, lĩnh vực đó, biến đổi lĩnh vực tượng xã hội biệt lập, mà tác động, ảnh hưởng lẫn Mặt khác, mối liên hệ biện chứng tượng xã hội không ghi nhận thời điểm xuất biến đổi, mà xem xét khoảng thời gian tiến trình phát triển lịch sử Bởi vậy, chuẩn bị định quản lý, xem xét hiệu quản lý nhà nước, phải tính đến ảnh hưởng giai đoạn sau Điều có nghĩa là: tác động quản lý nhà nước phải bảo đảm hiệu xã hội triển vọng lịch sử Hiệu xã hội tương lai yếu tố cấu thành tính tổng hợp hiệu xã hội quản lý nhà nước Chuyên đề 13 MỘT SỐ QUAN NIỆM HIỆN NAY VỀ TÍNH HỢP PHÁP, HỢP LÝ CỦA VĂN BẢN QUẢN LÝ TỪ THỰC TIỄN HOẠT ĐỘNG THANH TRA, GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO ThS Đinh Văn Minh Phó Viện trưởng Viện Khoa học Thanh tra Trong năm qua, cơng tác tra có chuyển biến mạnh mẽ chiều rộng chiều sâu Tuy nhiên, phải thấy rằng, số lượng tra ngày tăng hiệu quả, hiệu lực thân tra vấn đề đáng quan tâm Hầu hết tra cịn kéo dài, q trình báo cáo kết tra, ban hành kết luận tra xử lý sau tra cịn gặp nhiều khó khăn, lúng túng Tình trạng có nhiều ngun nhân chủ quan khách quan, có nguyên nhân bên nguyên nhân bên Những quy định Luật tra năm 2004 bắt đầu bộc lộ điều bất cập cần điều chỉnh cho phù hợp; ý thức, thái độ trách nhiệm quan, tổ chức, cá nhân có liên quan đến hoat động tra, trước hết liên quan đến tra chưa nâng cao; quy trình tiến hành tra (gồm tra kinh tế xã hội tra giải khiếu nại, tố cáo) chưa chuẩn hố; trình độ, lực đội ngũ cán bộ, tra viên hạn chế Trong số vấn đề đặt vấn đề lên việc đánh giá tính đắn hoạt động đối tượng tra cịn gặp nhiều khó khăn Thơng thường, hoạt động tra việc xác định thật khách quan khâu đầu tiên, điều quan trọng phải đánh giá tính đắn hoạt động đó, tức việc làm đối tượng tra (biểu chủ yếu thơng qua văn có tính chất 215 điều hành, định hay hành vi đối tượng tra) Chính xuất vấn đề quan trọng phải giải việc đánh giá tính hợp pháp, hợp lý hoạt động Trên thực tế, văn quản lý mà quan tiến hành tra, cán tra viên gặp phải hoạt động tra đa dạng phức tạp, đòi hỏi có phương pháp tiêu chí để đánh giá Việc đánh giá phải sở quy định pháp luật phải có khoa học, tránh chủ quan, áp đặt tuỳ tiện, dẫn đến phản ứng đối tượng tra hay không đồng tình quan, tổ chức có liên quan, nguyên nhân khiến cho kết luận, định tra chưa thực nghiêm chỉnh Chính lý nêu mà tiến hành nghiên cứu vấn đề : “đánh giá tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý nhà nước tiến hành tra, giải khiếu nại, tố cáo” Vấn đề thứ nhất: quan niệm văn quản lý nhà nước phân chia loại văn quản lý nhà nước Về khái niệm văn quản lý nhà nước, xác định văn quản lý nhà nước văn quan có thẩm quyền ban hành theo thủ tục pháp lý định có nội dung quản lý nhà nước nhằm mục đích quản lý nhà nước Với khái niệm phạm vi văn quản lý rộng gồm toàn hệ thống văn quản lý quan nhà nước ban hành Tuy nhiên với mục đích nghiên cứu văn thuộc phạm vi đối tượng tra xem xét văn quản lý quan quản lý nhà nước ban hành (các Bộ, Uỷ ban nhân dân cấp quan quản lý nhà nước khác) Có điểm cần nhắc đến văn ban hành theo thẩm quyền, trình tự quy định quan quản lý mà đặc biệt người có thẩm quyền quan quản lý nhà nước sử dụng nhiều hình thức khác để thực quyền điều hành quản lý Các hình thức có coi văn quản lý hay không: bút phê bên lề, ý kiến đạo có dấu 216 khơng, thơng báo ý kiến, kết luận… ? Nên phân chia loại văn nào? Văn quy phạm, văn cá biệt, văn đạo điều hành cách phân chia thông thường hày phân chia thành loại có tính chất định tức có hiệu lực bắt buộc thi hành loại ý kiến có giá trị tham khảo? với người làm công tác tra cách phân chia thứ hai quan trọng liên quan đến việc xác định trách nhiệm, việc thực văn gây thiệt hại cho lợi ích nhà nước, lợi ích cơng dân có luật bồi thường nhà nước? Bản thân Kết luận tra có phải loại văn quản lý hay khơng, có hiệu lực buộc phải thi hành không vấn đề cịn nhiều tranh luận q trình nghiên cứu sửa đổi Luật tra Vần đề tính hợp pháp văn qnản lý Hợp pháp, theo cách hiểu thừa nhận chung phù hợp quy định pháp luật46 Nhìn chung nhà nghiên cứu thống tiêu chí để đánh giá tính hợp pháp văn quản lý Để hiểu đầy đủ tính hợp pháp văn quản lý nhà nước, cần nhận thức cách cụ thể tính hợp pháp văn quản lý nhà nước Dưới xem xét khía cạnh thể tính hợp pháp văn quản lý nhà nước Một văn quản lý nhà nước xem văn hợp pháp phải phải xét đến: Một là, văn ban hành quan có thẩm quyền Hai là, văn quản lý nhà nước ban hành phải tuân theo trật tự giá trị pháp lý từ cao đến thấp hệ thống pháp luật Điều có nghĩa văn khơng xem hợp pháp quy định sở hay xuất phát từ văn pháp luật vốn văn trái với văn pháp luật (quy phạm hay 46 46 Từ điển luật học Nxb Từ điển Bách khoa Hà Nội 1999 tr 236 217 khơng quy phạm) cấp Đây thể nguyên tắc pháp chế việc ban hành văn quản lý nhà nước Ba là, nội dung phạm vi văn quản lý nhà nước ban hành phải nằm phạm vi thẩm quyền quan ban hành Bốn là, văn ban hành phải tuân theo quy định thể thức, hình thức văn Mới Chính phủ ban hành Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày12 tháng 04 năm 2010 kiểm tra xử lý vi phạm văn quy phạm pháp luật, có nêu số tiêu chí để xác định tính hợp pháp văn sau : Văn hợp hiến, hợp pháp văn bảo đảm đủ điều kiện sau đây: Ban hành pháp lý a) Có pháp lý cho việc ban hành; b) Những văn làm pháp lý ký ban hành, thông qua vào thời điểm ban hành văn kiểm tra Ban hành thẩm quyền Thẩm quyền ban hành văn bao gồm: thẩm quyền hình thức thẩm quyền nội dung a) Thẩm quyền hình thức việc quan, người có thẩm quyền ban hành văn theo hình thức quy định Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân b) Thẩm quyền nội dung việc quan, người có thẩm quyền ban hành văn phù hợp với thẩm quyền theo quy định pháp luật 3) Nội dung văn phù hợp với quy định pháp luật 218 a) Văn ban hành theo thẩm quyền phải phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị Quốc hội; pháp lệnh, nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội; lệnh, định Chủ tịch nước; văn Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang ban hành văn quan nhà nước cấp trên; b) Văn quy phạm pháp luật không quy định lại nội dung quy định văn quy phạm pháp luật khác bảo đảm thống văn hành với văn ban hành quan; c) Văn Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang Bộ khác ban hành phải phù hợp với văn Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang Bộ quản lý nhà nước lĩnh vực đó; d) Quyết định, thị Ủy ban nhân dân phải phù hợp với nghị Hội đồng nhân dân cấp Văn quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành phải bảo đảm yêu cầu không làm cản trở việc thực điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam thành viên Văn ban hành trình tự, thủ tục, thể thức kỹ thuật trình bày theo quy định pháp luật Về chế kiểm tra, đánh giá chế tài phán văn quản lý nhà nước : Hiện lúc có hệ thống chế kiểm tra, đánh giá văn quản lý nhà nước với mức độ khác nhau: Giám sát Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ quốc hội, Hội đồng nhân dân cấp; tra, kiểm tra Chính phủ Bộ; hoạt động kiểm tra văn Bộ Tư pháp (Cục kiểm tra văn bản); thông qua hoạt động tra tổ chức tra Nhà nước; kiểm tra, đánh giá Tồ án thơng qua hoạt động xét xử Tuy nhiên hiệu 219 chế thấp chưa có quy định chế tài cụ thể nên tình trạng ban hành văn (cả văn quy phạm văn cá biệt không phù hợp với quy định pháp luật nhiều); thân văn bị coi không hợp pháp không xử lý kịp thời… Thanh tra chế kiểm tra, giám sát thực quan hành pháp có đối tượng chủ yếu quan quản lý nhà nước Có thể khẳng định hoạt động tra, giải khiếu nại tố cáo có nội dung đánh giá tính hợp pháp hợp lý văn quản lý nhà nước Tính tất yếu việc đánh giá tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý nhà nước xuất phát từ mục đích hoạt động tra, giải khiếu nại, tố cáo Thanh tra hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua việc xem xét, đánh giá, kết luận việc thực sách, pháp luật nhiệm vụ quan, tổ chức, người có thẩm quyền q trình thực thi quyền hành pháp, từ có biện pháp chấn chỉnh, xử lý nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quản lý nhà nước Để đạt mục đích quan tra phải xem xét, kết luận tồn diện hoạt động có liên quan quan nhà nước người có thẩm quyền trình thực thi nhiệm vụ quản lý nhà nước, có hoạt động ban hành Văn quản lý nhà nước Việc ban hành Văn quản lý nhà nước hoạt động quản lý nhà nước quan nhà nước người có thẩm quyền Vì vậy, q trình tra việc quan tra phải xem xét, đánh giá tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý nhà nước tất yếu khách quan xuất phát từ mục đích hoạt động tra Giải khiếu nại, tố cáo việc kiểm tra, kết luận tính hợp pháp, hợp lý định hành bị khiếu nại để có biện pháp giải nhằm khơi phục quyền lợi ích hợp pháp bị xâm phạm trật tự quản lý nhà nước Quyết định hành - đối tượng bị khiếu nại hình thức chủ yếu Văn quản lý nhà nước quan nhà nước người có thẩm quyền ban hành Do 220 đó, việc đánh giá tính hợp pháp, hợp lý Văn quản lý nhà nước tất yếu khách quan trình giải khiếu nại Tố cáo việc cơng dân theo thủ tục pháp luật quy định báo cho quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết hành vi vi phạm pháp luật quan, tổ chức, cá nhân Việc ban hành văn quản lý nhà nước quan, người có thẩm quyền trở thành đối tượng bị tố cáo người tố cáo cho việc làm trái pháp luật gây thiệt hại đe dọa gây thiệt hại đến lợi ích Nhà nước, tổ chức cá nhân Để giải tố cáo, quan có thẩm quyền phải kiểm tra, kết luận tính hợp pháp đối tượng bị tố cáo - việc ban hành Văn quản lý nhà nước quan, người có thẩm quyền bị tố cáo Vì vậy, việc đánh giá tính hợp pháp văn quản lý nhà nước hoạt động tất yếu khách quan trình giải tố cáo Có thể thấy rõ điều qua việc nghiên cứu quy định pháp luật, cụ thể sau: 2.2.1 Về công tác tra Điều 4, Luật Thanh tra đưa định nghĩa: “Thanh tra nhà nước việc xem xét, đánh giá, xử lý quan quản lý nhà nước việc thực sách, pháp luật, nhiệm vụ quan, tổ chức, cá nhân chịu quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục quy định Luật quy định khác pháp luật Thanh tra nhà nước bao gồm tra hành tra chuyên ngành” Điều Luật Thanh tra 2004 quy định mục đích tra sau: “Hoạt động tra nhằm phòng ngừa, phát xử lý hành vi vi phạm pháp luật; phát sơ hở chế quản lý, sách, pháp luật để kiến nghị với quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu hoạt động quản lý nhà nước; 221 bảo vệ lợi ích Nhà nước, quyền lợi ích hợp pháp quan, tổ chức, cá nhân” Như kết luận tra chế kiểm tra, giám sát việc thực quyền lực nhà nước quan quản lý thực quan, tổ chức cá nhân giao quyền quản lý nhằm mục đích góp phần nâng cao hiệu cơng tác quản lý nhà nước Để thực chức mục đích hoạt động tra, việc đánh giá tính hợp pháp, hợp lý văn quan quản lý nhà nước ban hành yêu cầu tất yếu Theo quy định Luật tra quan tra theo cấp hành có trách nhiệm tra việc thực sách pháp luật nhiệm vụ quan quản lý nhà nước, cụ thể sau : Mặc dù nay, nhu cầu quản lý xã hội, loại hình tra chuyên ngành có đối tượng tổ chức, cá nhân xã hội theo thực chất hoạt động kiểm tra thường xuyên quan quản lý nhà nước đồng mang chất hoạt động tra Thời gian gần đây, văn hay lời phát biểu đồng chí lãnh đạo Đảng nhà nước yêu cầu tổ chức tra tăng cường kiểm sốt máy hành đội ngũ cán bộ, công chức việc thực nhiệm vụ, công vụ, xét cho cũng kiểm sốt q trình ban hành thực văn quản lý, định quản lý, bảo đảm tính hợp pháp hợp lý văn Hoạt động tra có cách gọi khác : tra hành chính, tra cơng vụ, giám sát hành chính, tra trách nhiệm Trên thực tế hoạt động tra chủ yếu thực hình thức hoạt động đồn tra chia thành giai đoạn khác : 222 - Tiến hành tra: giai đoạn thực chủ yếu đoàn tra; việc đánh giá thành viên đoàn tra tiến hành sở thông tin tài liệu thu thập liên quan đến nội dung tra ghi định tra Để làm điều thành viên đoàn tra thường đối chiếu với quy định pháp luật hành, phân tích hành vi hay việc làm đối tượng tra, phân tích tác động văn quan quản lý nhà nước việc làm đối tượng tra để xem xét trách nhiệm Trong số văn quản lý, có nhiều hình thức khác tác động khác Có thể chia thành hai loại văn bản, văn có tính chất định, tức văn sở để thực hành vi định Có văn ý kiến tham gia có tính chất tham vấn, nghe không nghe theo Thông thường, văn cấp theo ngành dọc dù với hình thức mang tính chất định (cơng văn trả lời, thơng báo, thông tư hướng dẫn ), chẳng hạn công văn Tổng cục hải quan gửi cho Cục hải quan, Công công văn Tổng cục thuế hướng dẫn việc thực quy định thuế đối tượng cho đối tượng cụ thể (tăng giảm thuế cách tính loại thuế) Trong văn đơi có phân tích dẫn điều khoản quy định văn hành để cho ý kiến đạo hay định văn Nhiều khi, đơn giản cơng văn trả lời thẳng vào vấn đề mà cấp đề nghị mà khơng có hướng dẫn hay giải thích Thực chất định hành - Kết luận tra : giai đoạn thực người định tra, thủ trưởng quan tra thủ trưởng quan quản lý sở báo cáo kết tra đoàn Đây giai đoạn quan trọng việc đánh giá tính hợp pháp hợp lý văn quản lý nhà nước thường có tranh luận quan nhà nước Trong kết luận tra, tra không đánh giá việc chấp hành sách pháp luật đối tượng tra mà đánh giá trách nhiệm quản lý quan nhà nước, đánh giá văn 223 đạo điều hành, định thị, ý kiến vụ việc cụ thể tác động trực tiếp gián tiếp vào hành vi đối tượng tra; đánh giá ảnh hưởng việc làm quan, tổ chức đơn vị, cá nhân đối tượng tra Điều 43, Luật tra quy định Kết luận tra sau: Kết luận tra phải có nội dung sau đây: a) Đánh giá việc thực sách, pháp luật, nhiệm vụ đối tượng tra thuộc nội dung tra; b) Kết luận nội dung tra; c) Xác định rõ tính chất, mức độ vi phạm, nguyên nhân, trách nhiệm quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm (nếu có); d) Các biện pháp xử lý theo thẩm quyền áp dụng; kiến nghị biện pháp xử lý Trong trình văn kết luận tra, người định tra có quyền u cầu Trưởng Đồn tra, thành viên Đoàn tra báo cáo, yêu cầu đối tượng tra giải trình để làm rõ thêm vấn đề cần thiết phục vụ cho việc kết luận tra Kết luận tra gửi tới Thủ trưởng quan quản lý nhà nước cấp đối tượng tra Trường hợp Thủ trưởng quan quản lý nhà nước người định tra kết luận tra gửi cho Thủ trưởng quan tra cấp 2.2.2 Về công tác giải khiếu nại, tố cáo Theo qui định Luật khiếu nại, tố cáo: - "Giải khiếu nại" việc xác minh, kết luận định giải người giải khiếu nại 224 Trong định giải khiếu nại có nội dung « pháp lý để giải khiếu nại » - "Giải tố cáo" việc xác minh, kết luận nội dung tố cáo việc định xử lý người giải tố cáo Về vai trò trách nhiệm quan tra, Điều 27, Luật Khiếu nại, tố cáo quy định “Chánh tra cấp, ngành có trách nhiệm xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải khiếu nại thuộc thẩm quyền giải Thủ trưởng quan quản lý cấp” Trong trình giải khiếu nại, tố cáo, tổ chức tra nhà nước đóng vai trò chủ lực việc tiếp nhận giúp thủ trưởng cấp, ngành việc định giải vụ việc khiếu nại, kết luận việc có hay khơng có vi phạm pháp luật kiến nghị hình thức xử lý người có hành vi vi phạm vụ việc tố cáo, chuyển hồ sơ sang quan có thẩm quyền để truy cứu trách nhiệm hình Việc đánh giá xác tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý nhà nước có ý nghĩa quan trọng, ảnh hưởng trực tiếp đến kết luận tra, kết thẩm tra, xác minh vụ việc khiếu nại, tố cáo Nó bảo đảm tính có kiến nghị, thuyết phục đối tượng có liên quan quan quản lý nhà nước, người có thẩm quyền ban hành định xử lý sau tra Vấn đề thứ hai : Sự khác ý kiến bàn tính hợp lý: hợp lý nằm tính hợp pháp hay khơng? Và đánh giá xử lý văn hợp lý mà không hợp pháp? Xung quanh vấn đề ý kiến nhà nghiên cứu thực tiễn khác Chẳng hạn TS Nguyễn Hoàng Anh tiếp cận vấn đề từ quan niệm quyền tuỳ nghi hành chính, vấn đề hay bàn luận giới hành học 225 nước châu Âu, theo thi tinh hợp lý tốt giới hạn tính hợp pháp mà quan hành có quyền lựa chọn PGSTS Vũ Thư có quan điểm tương tự: Vậy, tính hợp lý văn quản lý nhà nước cần hiểu gì? Trên sở thừa nhận việc bàn luận tính hợp lý sở tính hợp pháp, khái quát tính chất hợp lý văn hay quy định quản lý nhà nước lựa chọn phương án giải tối ưu số phương án khác để đưa vào văn hay quy định pháp luật Cần nhấn mạnh tính hợp lý văn quản lý nhà nước phải đặt khn khổ tính hợp pháp TS Trần Đức Lượng với kinh nghiệm thực tiễn từ công tác tra lại có nhìn « mềm mại » coi trọng tính hợp lý thừa nhận có văn hợp lý lại khơng hợp pháp Về đánh giá tính hợp lý, thông thường hoạt động tra, giải khiếu nại, tố cáo phát có văn quản lý nhà nước khơng bảo đảm tính hợp pháp, chí trái pháp luật cần xem xét tới tính hợp lý văn Để xem xét tính hợp lý văn quản lý nhà nước phải dựa nhiều tiêu chí đánh giá Trước hết phải xem xét đến tính hiệu hoạt động quản lý hậu tiêu cực (nếu có) ban hành triển khai thực văn quản lý nhà nước Trong q trình chấp hành điều hành, quan quản lý hành nhà nước, người có thẩm quyền quan hành nhà nước cần phải ban hành văn để đạo, hướng dẫn thực việc (áp mã số thuế chẳng hạn), nhóm việc (như điều hành xuất nhập mặt hàng đó) Thực tiễn công tác tra, giải khiếu nại, tố cáo lúc văn gây hậu tiêu cực, ngược lại văn nhiều mang đến hiệu thiết thực (tính tiền đánh giá đại lượng đo lường khác) tính kịp thời phù hợp với đời sống thực tế, cho dù văn khơng phù hợp trí trái pháp luật Cách 226 xác định hiệu đơn giản so sánh bỏ (chi phí) với thu (thu nhập) hay tổn thất với tổn thất nhiều, với nhiều Nhưng nhiều thực tế việc xác định hiệu không đơn giản, khó cân, đong, đo, đếm đại lượng tốn, lý, hóa, v.v thơng dụng Vậy nên đánh giá tính hiệu nói chung, tính hiệu ban hành văn quản lý nói riêng cần đến xem xét tổng thể, toàn diện, biện chứng lịch sử cụ thể TS Trần Văn Sơn có quan niệm tương tự Tính hợp pháp tính hợp lý hai thuộc tính phản ánh chất lượng Văn quản lý nhà nước, chúng có mối quan hệ qua lại với tạo nên giá trị pháp lý giá trị xã hội Văn quản lý nhà nước Tính hợp pháp phản ánh giá trị pháp lý Văn quản lý nhà nước Tính hợp lý phản ánh giá trị xã hội Văn quản lý nhà nước thuộc tính phản ánh yêu cầu xã hội, sống Khi tính hợp pháp tính hợp lý thống với (vừa bảo đảm giá trị pháp lý, vừa bảo đảm giá trị xã hội) văn phát huy hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu, mục tiêu quản lý nhà nước Như vậy, trường hợp tính hợp pháp tính hợp lý thống với tạo nên giá trị pháp lý giá trị xã hội Văn quản lý nhà nước Nói cách khác trường hợp có phù hợp yêu cầu Nhà nước yêu cầu xã hội Văn quản lý nhà nước Tuy nhiên, hai thuộc tính cấu thành giá trị pháp lý giá trị xã hội Văn quản lý nhà nước tính hợp pháp tính hợp lý có độc lập tương Tính hợp pháp bảo đảm giá trị thi hành, cịn tính hợp lý bảo đảm tính khả thi, nói lên sức sống của Văn quản lý nhà nước Một Văn quản lý nhà nước hợp lý, khơng thi hành bảo đảm thực không hợp pháp, ví dụ văn ban hành trái thẩm quyền, 227 có tính khả thi, hiệu (vì hợp lý), không đối tượng thi hành chấp nhận người ban hành văn khơng pháp luật trao quyền Thực tiễn cho thấy nhà quản lý ban hành Văn quản lý nhà nước thường quan tâm đến tính hợp pháp phải đáp ứng yêu cầu tuân thủ pháp chế trình thực thi quyền lực nhà nước Cịn người đối tượng thi hành Văn quản lý nhà nước thường quan tâm nhiều đến tính hợp lý, tính hợp lý phản ánh phù hợp với lợi ích khả thi hành văn họ Khi bàn đến độc lập tính hợp pháp tính hợp lý Văn quản lý nhà nước có vấn đề đặt có mâu thuẫn, xung đột chúng giải nào? Nếu Văn quản lý nhà nước có thống tính hợp pháp tính hợp lý, nghĩa vừa có giá trị pháp lý, vừa có giá trị xã hội đương nhiên văn “lý tưởng”, đáp ứng quan tâm hai phía: Nhà nước xã hội Tuy nhiên, vấn đề trở lên phức tạp có xung đột tính hợp pháp tính hợp lý: văn hợp pháp lại không hợp lý, ngược lại văn hợp lý lại không hợp pháp Về mối quan hệ tính hợp pháp tính hợp lý, TS Trần Văn Sơn có phân tích thú vị + Nếu ban hành văn hợp pháp khơng hợp lý đáp ứng yêu cầu tuân thủ pháp luật, bảo đảm pháp chế, kỷ cương, kỷ luật quản lý nhà nước, văn khơng khả thi, khơng phát huy hiệu thực tế + Nếu ban hành văn hợp lý, khơng hợp pháp đáp ứng mong muốn đối tượng thực xã hội, văn dễ dàng thực thi, lại không bảo đảm yêu cầu tuân thủ pháp luật pháp chế Giải pháp? Có thừa nhận tính hợp lý hay khơng ? tiêu chí để đánh giá văn hợp lý ? tính hiệu quản lý có thí dự tiêu chí cụ thể ? hiệu kinh tế ? hiệu xã hội ? tính khả thi ? 228 Xử lý văn trái pháp luật đánh giá hợp lý ? có thừa nhận tồn hay khơng ? với điều kiện Đối với văn hợp pháp có quyền kiểm tra đánh giá tính hợp lý hay không? Tức đánh giá lựa chọn quan hành nhà nước phương án mà pháp luật cho phép? Tóm lại cơng tác tra cần đánh giá văn cần phải làm gì: - Đánh giá tính hợp pháp văn đó; - Khi xác định văn khơng hợp pháp xử lý nào: Kiến nghị đình huỷ bỏ văn quy kết trách nhiệm? hay tiếp tục xem xét tính hợp lý văn đó? Nếu xem xét tính hợp lý sở tiêu chí nào? Nếu thừa nhận văn khơng hợp pháp lại hợp lý xử lý nào? Cần có kiến nghị với quan có thẩm quyền để xử lý văn hệ việc thực văn đó? Các nghiên cứu chưa có nhiều phân tích vấn đề có chưa đưa thái độ dứt khoát Đây tình trạng chung trình tra vụ việc đưa kết luận kiến nghị khiến cho tra kéo dài 229 ... Tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý nhà nước- nhìn tự thực tiễn cơng tác tra, giải khiếu nại, tố cáo 54 Người thực hiện: TS Trần Văn Sơn, Văn phịng Chính phủ Tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý. .. cầu đánh giá tính hợp pháp, hợp lý văn quản lý hoạt động tra, giải khiếu nại, tố cáo 134 Người thực hiện: ThS Đinh Văn Minh, Phó Viện trưởng Viện KHTT 12 Ban hành văn quản lý yêu cầu tính. .. 38 Chuyên đề VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VÀ CƠ CHẾ KIỂM TRA, ĐÁNH GIÁ TÍNH HỢP PHÁP, HỢP LÝ CỦA CÁC VĂN BẢN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC HIỆN NAY PGS TS Vũ Thư Trưởng phòng Đào tạo - Viện Nhà nước Pháp luật Văn