Đang tải... (xem toàn văn)
Tiểu luận môn Tài chính công VIỆC VAY NỢ CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG NÊN ĐƯỢC ĐIỀU TIẾT NHƯ THẾ NÀO? MỘT VÀI BẰNG CHỨNG THỰC NGHIỆM XUYÊN QUỐC GIA Đã có nhiều thể chế khác nhau được các quốc gia áp dụng để giải quyết vấn đề vay nợ của chính quyền địa phương. Bằng việc sử dụng một mẫu gồm 43 quốc gia trong giai đoạn từ 19822000, bài nghiên cứu này cung cấp một phân tích dữ liệu bảng nhằm xác định những điều khoản ràng buộc vay nợ hiệu quả nhất đối với việc kiểm soát những khoảnthâm hụt ngân sách địa phương
How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence Alexander Plekhanov and Raju Singh Trang 1 MỤC LỤC Tóm tt: 2 I. Khung thể chế 3 Nguồn gốc của việc thiếu kỷ luật về tài khóa của cấp địa phương 3 Vai trò của sự mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc 6 Phân loại các biện pháp kiểm soát 6 II. Phân tích thực nghiệm 12 Dữ liệu 12 Các biến kiểm soát 13 Phương pháp tiếp cận chung 15 Kết quả 17 Vấn đề nội sinh tiềm tàng của việc kiểm soát vay nợ địa phương 20 III. Kết luận và đề xuất 22 PHỤ LỤC: NGUỒN DỮ LIỆU 24 TÀI LIỆU THAM KHẢO 30 How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence Alexander Plekhanov and Raju Singh Trang 2 VIỆC VAY NỢ CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG NÊN ĐƯỢC ĐIỀU TIẾT NHƯ THẾ NÀO? MỘT VÀI BẰNG CHỨNG THỰC NGHIỆM XUYÊN QUỐC GIA ALEXANDER PLEKHANOV and RAJU SINGH * Tóm tắt: u th ch c các quc gia áp dng gii quyt vn vay n ca chính quyng vic s dng mt mu gm 43 quc gia trong n t 1982-2000, bài nghiên cu này cung cp mt phân tích d liu bng nhm xác nh nhu khon ràng buc vay n hiu qu nhi vi vic kim soát nhng khon thâm ht qu cho thy không có mt cách thc xây dng th ch duy nht tri trong mi hoàn cnh. S phù hp ca mt cách thc c th ph thuc vào nhng m th ch khác nac bit là m mt cân bng tài khóa theo chiu dc, s tn ti ca tin l cu tr tài chính và chng ca báo cáo tài chính. Trong vài thập kỷ qua, các quốc gia trên thế giới đã dần dần chuyển đổi theo hướng ngày càng phân cấp đối với vấn đề về trách nhiệm thu – chi tài khóa. Kết quả là, các chính sách kinh tế địa phương đã đóng vai trò ngày càng quan trọng trong đảm bảo sự ổn định kinh tế vĩ mô. Chính phủ các nước đã thông qua những thể chế khác nhau đối với những khó khăn gặp phải khi ra quyết định phân cấp, đặc biệt nhắm đến sự cần thiết để tăng cường phối hợp chính sách giữa các cấp chính quyền và kiểm soát vấn đề vay nợ địa phương. Những nghiên cứu tình huống khác nhau đã xác định các phương pháp tiếp cận khác nhau để kiểm soát vấn đề vay nợ địa phương, nhưng không phương pháp nào có thể chỉ ra được cách tổ chức thể chế nào là thành công nhất. Hơn nữa, chỉ có một vài bài nghiên cứu tiến hành phân tích thực nghiệm xuyên quốc gia, và thậm chí chỉ có một số ít nghiên cứu tập trung vào sự hiện diện của các điều khoản hạn chế vay nợ thay vì những mô tả cụ thể của chúng. Bài nghiên cứu này cố gắng thu hẹp khoảng cách đó bằng một phân tích xuyên quốc gia với một lượng lớn mẫu các quốc gia. Bài viết tập trung vào các tác động lên những khoản thâm hụt ngân sách địa phương qua các phương pháp tiếp cận khác nhau nhằm kiểm soát vấn How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence Alexander Plekhanov and Raju Singh Trang 3 đề vay nợ của chính quyền địa phương, và cố gắng xác định các yếu tố quyết định tính hiệu quả của từng tổ chức thể chế. I. Khung thể chế Nguồn gốc của việc thiếu kỷ luật về tài khóa của cấp địa phương Wildasin (2004) lập luận rằng nếu các khoản chuyển giao liên chính quyền không tốn chi phí và chi phí vay nợ đều giống nhau ở tất cả các cấp chính quyền, thì cấu trúc vay nợ liên chính quyền sẽ không phải là vấn đề. Tuy nhiên, có nhiều lý do để tin rằng các khoản chuyển giao liên chính quyền thì phải tốn chi phí, và chính quyền địa phương có thể có xu hướng chi vượt mức trong khi số thuế thu được dưới mục tiêu, và vay nợ nhiều hơn cả các chính quyền cấp quốc gia. Những lý do này có thể phát sinh từ vấn đề “tài sản chung” (common pool), những ràng buộc ngân sách mềm, sự cạnh tranh liên vùng, nhiệm vụ liên bang không được tài trợ, hoặc chu kỳ bầu cử ngắn. Vấn đề “Tài sản chung” (Common pool) Vấn đề “Tài sản chung” bắt nguồn từ việc phân tách các chi phí và lợi ích của chi tiêu công. Nếu một dự án công cộng chỉ mang lại lợi ích chủ yếu cho một cơ quan nào đó cụ thể nhưng lại nhận được tài trợ thông qua một “tài sản chung” là những khoản thuế trong cả nước, cơ quan đó chỉ phải trả một phần nhỏ trong các khoản chi phí của dự án trong khi hưởng một phần lớn các lợi ích của nó. Việc thiếu trách nhiệm đầy đủ đối với các chi phí của một dự án dẫn đến kết quả chi tiêu quá mức và tạo ra một động lực rõ ràng cho các khu vực nhằm cạnh tranh các khoản chuyển giao liên bang, các khoản này cho phép họ tài trợ cho các dự án cụ thể nào đó mang tầm khu vực vượt ra ngoài tầm của một “tài sản chung”. Cuộc cạnh tranh này có thể có các hình thức khác nhau. Lý tưởng nhất, các khu vực sẽ cạnh tranh trên cơ sở chất lượng của các dự án chi tiêu dự kiến của họ. Ít lý tưởng hơn, họ có thể báo hiệu rằng họ đang có nhu cầu đặc biệt cần được hỗ trợ liên bang bằng cách cho thấy những khoản thâm hụt ngân sách lớn hay tích lũy các khoản nợ không bền vững, và hy vọng rằng cuối cùng quỹ chính phủ trung ương sẽ giải cứu họ. Những ràng buộc ngân sách mềm Có khả năng một gói cứu trợ không xuất phát từ sự tồn tại của một “tài sản chung” mà từ cách nó hoạt động. Khi những khoản chuyển giao dựa trên nhu cầu tài chính trước đó hơn là những đặc trưng của các khoản trả trước, chính quyền trung ương có thể giải cứu khu vực How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence Alexander Plekhanov and Raju Singh Trang 4 đang phải đối mặt với những khó khăn về tài chính. Trong trường hợp này, ràng buộc ngân sách chính quyền địa phương phải đối mặt trở nên "mềm": nếu cơ quan thẩm quyền khu vực không thu đủ mức thuế, chi tiêu vượt mức, hoặc không trả được nợ, họ mong đợi chính phủ liên bang giúp họ bù đắp khoảng chênh lệch giữa chi tiêu thực tế và chi tiêu "hợp lý". Hơn nữa, những người cho vay cũng mất động lực để giám sát các chính quyền khu vực bởi vì họ nghĩ các khoản đầu tư của họ như được bảo vệ bởi một sự bảo đảm của chính quyền liên bang. Những vấn đề này sẽ không tồn tại nếu các chính quyền trung ương bằng uy tín có thể cam kết không bao giờ sửa đổi các khoản phân bổ chuyển giao trước đó, có nghĩa là, đi đến một chính sách không có gói cứu trợ. Mặc dù một chính sách có thể đạt được tối ưu trong thời gian dài, nhưng rất khó để có thể cam kết điều này trong ngắn hạn, đặc biệt là nếu nó liên quan đến một khoản vỡ nợ địa phương trầm trọng hoặc một sự cắt giảm trong việc cung cấp các dịch vụ công cộng cơ bản - trường học đóng cửa hoặc các khoản lương hưu chưa được thanh toán. Persson và Tabellini (1996) và Bordignon, Manasse, và Tabellini (2001) chính thức chỉ ra rằng chính phủ một quốc gia dường như có khả năng tìm thấy lợi ích cho mình khi cứu trợ cho một khu vực trải qua thời kỳ khủng hoảng về tài chính để tối đa hóa phúc lợi xã hội của liên bang. Ngoài ra, sự mất khả năng chi trả của một khu vực có thể làm tăng chi phí vay mượn đối với tất cả các khu vực khác trong một liên bang, nên những khu vực lân cận có thể sẽ quan tâm đến việc cung cấp các gói chuyển giao cứu trợ cho khu vực đang mất khả năng chi trả. Cạnh tranh liên vùng Nếu các khu vực cạnh tranh về vốn luân chuyển và lao động một cách tích cực, sự cạnh tranh của họ có thể làm giảm gánh nặng thuế xét về tổng thể và tăng cường kỷ luật tài khóa. Đồng thời, cạnh tranh như vậy có thể là động cơ khiến các khu vực định ra các mức thuế suất thấp một cách không có hiệu quả hoặc chi tiêu quá mức đối với các dự án cơ sở hạ tầng tài trợ bằng nợ vay. Cai và Treisman (2004) đề xuất rằng nếu các chính quyền khu vực chỉ có trách nhiệm thu thuế và không thể thay đổi cơ sở thuế hoặc thuế suất, họ có thể có động cơ không thực thi việc thu thuế trên lãnh thổ của họ, do đó làm giảm gánh nặng thuế thực tế trong khu vực này. Mặt khác, nếu các khu vực chia sẻ cùng một mức cơ sở thuế với chính quyền liên bang, và cả hai cấp chính quyền đều có quyền trong việc ấn định thuế, mức cân bằng thuế có How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence Alexander Plekhanov and Raju Singh Trang 5 thể sẽ là quá cao bởi vì không chính phủ nào nhận thức được một cách đầy đủ tác động tiêu cực của việc nâng cao mức thuế suất trên cơ sở thuế (Keen, 1998; và Keen và Kotsogiannis, 2002). Do đó, những vấn đề không hiệu quả ở cấp địa phương có thể phát sinh theo những cách tổ chức phân cấp khác nhau. Nhiệm vụ liên bang không được tài trợ Trong năm 1992, một phán quyết của Tòa án Hiến pháp Liên bang Đức buộc chính quyền liên bang cung cấp cách khoản chuyển giao bổ sung (thực tế là các khoản cứu trợ) cho Länder of Saarland và Bremen (Wurzel, 1999). Tòa án đã đồng ý rằng hầu hết các các khoản chi tiêu của tổ chức đang khủng hoảng này là đúng những gì trong hiến pháp, mặc dù kinh phí liên bang được dùng để phân bổ cho các khu vực đã không còn đủ để tài trợ cho các khoản chi tiêu bắt buộc. Những quy định như vậy tạo ra cảm giác rằng các cơ quan có thẩm quyền của khu vực không chịu trách nhiệm nếu các nhiệm vụ liên bang ban đầu là không phù hợp với chính sách tài khóa bền vững. Điều này có thể dẫn đến kết quả là sự thiếu động lực trong quản lý chi tiêu công ở cấp khu vực, những kỳ vọng về gói cứu trợ mở rộng, và những ràng buộc ngân sách mềm đối với chính quyền địa phương. Hơn nữa, các cử tri sẽ không quy trách nhiệm cho các quan chức địa phương về sự bất bình đẳng giữa các nhiệm vụ thu và trách nhiệm chi, thay vào đó sẽ đổ lỗi cho chính quyền trung ương. Vì vậy, trách nhiệm giải trình trong bầu cử sẽ không còn có tác dụng về mặt kỷ luật đối với chính quyền địa phương. Chu kỳ bầu cử ngắn Nếu các cử tri không quan tâm quá nhiều đến các khoản chi phí của chi tiêu công, các cấp chính quyền có thể tăng được uy tín chính trị bằng cách tăng chi tiêu hoặc cắt giảm thuế trước các cuộc bầu cử. Các chính trị gia với tầm nhìn kế hoạch ngắn hạn có thể không nhận thức được một cách đầy đủ các chi phí vay nợ trong tương lai sẽ biến đổi như thế nào. Một cách thực nghiệm, Besley và Cases (1995) xác nhận rằng các ưu đãi tài khóa của người đương nhiệm đủ điều kiện để tái tranh cử khác với các ưu đãi của "lame ducks" (những người không tầm thường, không đủ điều kiện). Nhân tố này không phải yếu tố duy nhất tác động đến các chính quyền địa phương; chu kỳ chính trị ngắn cũng làm suy yếu kỷ luật tài khóa của chính quyền trung ương. How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence Alexander Plekhanov and Raju Singh Trang 6 Vai trò của sự mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc Oates (1972) lập luận rằng phân cấp chi tiêu công sẽ gia tăng hiệu quả. Chính quyền địa phương có thể đánh giá nhu cầu của cộng đồng địa phương tốt hơn, phù hợp với nhiều sở thích đa dạng khác nhau, và do đó phân bổ nguồn lực hiệu quả hơn so với chính quyền trung ương. Ngoài ra, chính quyền địa phương cũng có những thông tin cần thiết để lựa chọn những dự án hiệu quả về mặt kinh tế hơn. Tuy nhiên, phân cấp chi tiêu tạo ra sự chênh lệch giữa nguồn thu của các chính quyền địa phương từ các khoản thuế bất động sản với trách nhiệm chi tiêu của họ. Chênh lệch này được bù đắp bởi các khoản chuyển giao liên bang (từ nguồn thu thuế tập trung), chênh lệch này được gọi là sự mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc, thường được đo bằng tỷ lệ chuyển giao trên tổng thu ngân sách địa phương. Sự mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc có xu hướng làm trầm trọng thêm vấn đề rủi ro đạo đức và các động cơ đối nghịch do vấn đề “tài sản chung”, những ràng buộc ngân sách mềm và các yếu tố khác đã thảo luận trước đó tạo ra, dẫn đến sự yếu kém trong kỷ luật tài khóa địa phương và sự cần thiết phải kiểm soát việc vay nợ địa phương. Nếu các khoản chuyển giao phục vụ mục đích bù đắp thâm hụt ngân sách địa phương bất kể những lý do tìm ẩn do có sự không phù hợp giữa thu và chi của chính quyền địa phương thì sự mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc cao ngụ ý một tỷ lệ cao của chi tiêu khu vực được tài trợ từ “tài sản chung” và những hạn chế ngân sách mềm của chính quyền địa phương. Hơn nữa, chính quyền địa phương với sự mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc cao có thể tranh cãi rằng chính quyền trung ương phải chịu trách nhiệm cho thâm hụt ngân sách địa phương hay việc địa phương không trả được nợ. Thậm chí khi có sự tồn tại của mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc, cạnh tranh về thuế có thể mang lại nhiều sai lầm hơn: Cai và Treisman (2004) đã trình bày một số trường hợp từ Trung Quốc, Nga, và Hoa Kỳ, nơi chính quyền địa phương đã cố gắng để thu hút đầu tư tư nhân bằng cách bảo vệ các doanh nghiệp địa phương khỏi các cơ quan thu thuế của liên bang. Phân loại các biện pháp kiểm soát Phải đối mặt với những thách thức này, các quốc gia đã áp dụng các phương pháp tiếp cận thể chế khác nhau để kiểm soát vấn đề vay nợ địa phương. Theo Ter-Minassian (1997b), những phương pháp này thường được nhóm lại thành bốn loại chính: kỷ luật thị trường, những hạn chế hành chính, những kiểm soát dựa trên quy tắc và những thỏa thuận hợp tác. How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence Alexander Plekhanov and Raju Singh Trang 7 Kỷ luật thị trường Một số quốc gia dựa vào thị trường vốn kiểm soát vấn đề vay nợ địa phương. Trong trường hợp này, chính quyền trung ương không áp đặt bất cứ giới hạn nào về việc vay nợ địa phương, và chính quyền địa phương có thể tự do quyết định vay bao nhiêu, vay từ ai, và sử dụng tiền vay cho mục đích gì. Chính quyền địa phương cũng có thể tự mình quyết định áp dụng quy tắc tài khóa nào để nâng cao uy tín tín dụng của họ trên thị trường. Các quy tắc nói trên tồn tại ở Canada, Thụy Sĩ và Hoa Kỳ. Tuy nhiên như Lane (1993) đã chỉ ra, thị trường tài chính cần có một số điều kiện cần thiết để phát huy kỷ luật vay nợ địa phương hiệu quả. Đầu tiên, thị trường cần được mở cửa và tự do, không có bất cứ điều luật nào của các định chế tài chính trung gian có thể dành cho chính quyền địa phương một đặc quyền vay (ví dụ, yêu cầu về thành phần của danh mục đầu tư). Thứ hai, cần thông tin đầy đủ về dư nợ của người đi vay và thông tin về khả năng trả nợ của họ phải đến được với những người cho vay tiềm năng. Thứ ba, không nên tự nghĩ rằng sẽ nhận được các gói cứu trợ của chính quyền trung ương nếu có trường hợp mất khả năng trả nợ xảy ra. Cuối cùng, người đi vay phải có các tổ chức đảm bảo đáp ứng đầy đủ chính sách phù hợp với tín hiệu thị trường. Những ràng buộc mang tính hành chính Ở một số nước, chính phủ trung ương được trao quyền kiểm soát trực tiếp việc vay nợ của địa phương. Kiểm soát này có thể có các hình thức khác nhau, bao gồm các thiết lập giới hạn hàng năm (hoặc thường xuyên hơn) về tổng nợ của từng cơ quan địa phương (như ở Lithuania kể từ năm 2001), xử lý đặc biệt hoặc cấm vay nợ nước ngoài (như ở Mexico), đánh giá và ủy quyền các hoạt động vay nợ cá nhân (bao gồm chấp thuận các điều khoản và điều kiện như ở Ấn Độ hay Bolivia), hoặc tập trung nợ vay của tất cả các cấp chính quyền rồi sau đó cho các chính quyền địa phương vay lại (như ở Latvia và Indonesia). Các thủ tục hành chính cho thấy việc kiểm soát chặt chẽ hơn vấn đề vay nợ của địa phương trong khi vẫn giữ một chính sách tài khóa linh hoạt. Các thủ tục này cũng đảm bảo cho việc vay nợ nước ngoài của quốc gia liên kết chặt chẽ với các chính sách kinh tế vĩ mô khác. Tuy nhiên, việc chính quyền trung ương cho phép chính quyền địa phương chủ động đi vay và chi tiêu riêng cho thấy có sự bảo lãnh công khai hoặc ngấm ngầm về nợ công của địa phương và khu vực. Sau khi nhận được sự cho phép, chính quyền liên bang sau này có thể How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence Alexander Plekhanov and Raju Singh Trang 8 thấy rằng sẽ khó khăn hơn khi phải từ chối một gói cứu trợ khi điều đó có có khả năng đẩy chính quyền địa phương lâm vào rắc rối. Thông tin không hoàn hảo về nhu cầu và các dự án đầu tư của địa phương mang lại một trở ngại hơn nữa. Mặc dù chính quyền địa phương có khả năng lựa chọn các chương trình chi tiêu cần thiết nhất và có tính hiệu quả về kinh tế nhưng do chính quyền trung ương thiếu các thông tin cần thiết nên sẽ chỉ chọn những chương trình có chất lượng "trung bình". Hơn nữa nhận thức được việc vay nợ của mình gần như được bảo đảm bởi chính quyền trung ương, các cơ quan hành chính địa phương có xu hướng trình một dự án bất kỳ cho chính phủ trung ương, bất kể chất lượng và rủi ro của nó, bởi vì trong trường hợp xấu nhất, những thiệt hại sẽ được bù đắp bởi nguồn tài nguyên chung . Kiểm soát dựa trên quy tắc Chính quyền trung ương cũng có thể cố gắng để kiểm soát vay nợ địa phương bằng cách áp đặt một quy tắc tài khóa. Cả liên bang và bang đơn nhất đều dựa trên quy tắc được quy định trong hiến pháp hoặc luật để kiểm soát vay nợ địa phương, trong một nỗ lực trao đổi về mức tín nhiệm để tiến hành các chính sách kinh tế vĩ mô. Những quy tắc này dẫn đến một ràng buộc về chính sách tài khóa nhằm đảm bảo rằng các quy tắc cơ bản sẽ vẫn được dự đoán và thiết thực không phụ thuộc vào chính quyền phụ trách. Quy tắc có thể là hình thức hạn chế tổng thâm hụt ngân sách (Áo, Tây Ban Nha), thâm hụt ngân sách hoạt động (Na Uy), các chỉ số về năng lực trả nợ (Tây Ban Nha, Nhật Bản, Brazil, Hàn Quốc), mức độ nợ địa phương tích lũy (Hungary), hoặc mức chi tiêu (Bỉ, Đức). Ngoài ra, "nguyên tắc vàng" không thiết lập khung trần, nhưng giới hạn các khoản vay dựa vào mục đích đầu tư (Đức). Quy tắc tài khóa rất hấp dẫn bởi vì nó rõ ràng, minh bạch và tương đối dễ dàng theo dõi. Quy tắc này cũng có thể cải thiện độ tin cậy của chính sách tài khóa. Nhược điểm chính của nó là cần có sự tinh tế khi thiết lập cân bằng giữa việc bảo đảm tuân thủ quy định và duy trì tính linh hoạt. Quy tắc tài khóa chặt chẽ với tầm kiểm soát rộng để lại một vài đường lui (little room for maneuver) trong trường hợp suy thoái kinh tế bất ngờ, trong khi các quy tắc tài khóa linh hoạt với các điều khoản giải phóng thiếu sự tín nhiệm và thất bại trong việc bắt buộc tuân thủ đầy đủ kỷ luật một khi chúng dễ dàng bị phá vỡ trong thực tế. Hơn nữa, nếu các hạn chế chỉ áp dụng đối với số cân bằng hiện tại, chi tiêu có thể được phân loại lại (xem các nghiên cứu tình huống trong Ter-Minassian, 1997b). Nếu những hạn chế này không áp dụng đối với các mục ngoài ngân sách hoặc đối với tổ chức nửa chính How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence Alexander Plekhanov and Raju Singh Trang 9 phủ (ví dụ như các doanh nghiệp thuộc sở hữu của chính quyền địa phương), nợ có thể nhanh chóng làm giảm ngân sách tích lũy. Ví dụ, khi Úc nới lỏng hạn chế về tài chính đối với các cơ quan nửa chính phủ của địa phương trong năm 1982, các khoản nợ công của doanh nghiệp cấp khu vực tăng gấp ba lần trong vòng hai năm tiếp theo, và quyết định thậm chí đã bị đảo ngược vào năm 1984 (Craig, 1997). Ở Đan Mạch và Hungary, các chính quyền địa phương sử dụng các hoạt động bán và đi thuê lại để phá vỡ những hạn chế khi đi vay, buộc chính phủ trung ương Đan Mạch xem xét lại định nghĩa của vay nợ bao gồm cả các thỏa thuận thuê và cho thuê (Jorgen và Pedersen, 2002). Chính quyền địa phương ở Hoa Kỳ sớm đã khai thác thỏa thuận cho thuê (Granof, 1984). Ahmad, Singh, và Fortuna (2004) lập luận rằng ngay cả ở Trung Quốc, nơi mà các chính quyền khu vực phải cân bằng ngân sách và thường không thể đi vay, các chính quyền cấp tỉnh đã xử lý để tích lũy các khoản nợ "ẩn" ngoài ngân sách đáng kể. Các thỏa thuận hợp tác Theo cách tiếp cận hợp tác, với nhiều dạng khác nhau đã tồn tại ở một số nước châu Âu và Úc, một quá trình đàm phán giữa liên bang và các cấp chính quyền thấp hơn thiết kế nên các biện pháp kiểm soát việc vay nợ địa phương. Các chính quyền địa phương tích cực tham gia xây dựng các mục tiêu kinh tế vĩ mô và các thông số tài khóa quan trọng làm cơ sở cho những mục tiêu này, do đó sẽ cùng nhau chịu trách nhiệm về thành tích chung. Quá trình này dẫn đến một thỏa thuận về các mục tiêu thâm hụt ngân sách tổng thể, cũng như những thỏa thuận trên các hạng mục chính của nguồn thu và nguồn chi. Các giới hạn cụ thể sau đó được nhất trí cho các yêu cầu về tài trợ của từng cơ quan thẩm quyền địa phương. Tại Úc, Hội đồng cho vay (phối hợp các chính sách tài khóa và những quyết định vay nợ) được thành lập vào năm 1929. Hội đồng hiện nay bao gồm thủ quỹ hoặc người đứng đầu chính quyền của mỗi tiểu bang và thủ quỹ liên bang - người chủ trì cuộc thảo luận. Hội đồng có nhiệm vụ phân tích và phê duyệt yêu cầu tài chính của mỗi tiểu bang và của liên bang, cũng như giám sát việc thực hiện các quyết định đó. Sức mạnh chính của thỏa thuận hợp tác là nó kết hợp nhiều ưu điểm riêng của ba cách kiểm soát trước đó. Bằng cách thúc đẩy một cuộc đối thoại giữa các cấp chính quyền, nó có thể đảm bảo sự điều phối của chính sách kinh tế vĩ mô trong khi vẫn giữ được tính linh hoạt. Nó làm tăng nhận thức của chính quyền địa phương rằng sự lựa chọn ngân sách của họ sẽ tác How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence Alexander Plekhanov and Raju Singh Trang 10 động đến kinh tế vĩ mô. Cuối cùng, nó không tự hàm ý rằng chính quyền trung ương bảo lãnh cho việc vay nợ của địa phương. Tuy nhiên, bản chất của nó lại cũng là điểm yếu chính của nó. Nếu thực hiện không tốt, thỏa thuận hợp tác tạo ra các thiếu sót so với các cách kiểm soát khác, thay vì là lợi thế. Nó có thể làm suy yếu sự lãnh đạo của chính quyền trung ương, làm yếu đi các ràng buộc ngân sách địa phương, thúc đẩy đàm phán các khoản chuyển giao liên bang, và cản trở sự phối hợp của chính sách. Bằng cách cố gắng để đối phó với tất cả những thách thức đồng thời, thỏa thuận hợp tác có thể có kết thúc là hiệu quả thỏa thuận bằng không. Bằng chứng thực nghiệm Tính tới nay đã có những bằng chứng gì? Sau khi nghiên cứu một vài tình huống, Terminassian và Craig (1997) đã là những người đầu tiên phân loại các ràng buộc của vấn đề vay nợ của chính quyền địa phương. Họ nhận ra rằng có vẻ sẽ không thành công nếu chỉ dựa vào quy tắc thị trường để kiểm soát sự vay mượn của chính quyền địa phương. Hơn nữa, họ cho rằng phương pháp kiểm soát nợ dựa trên một điều luật dường như được yêu thích hơn những kiểm soát về mặt hành chính xét theo phương diện sự minh bạch và chắc chắn. Họ cũng cho rằng những thỏa thuận hợp tác có thể là một sự phát triển mới đầy hứa hẹn của những chính quyền địa phương trong việc xây dựng và thi hành những chương trình điều chỉnh tài khóa trung hạn, và nhờ đó khuyến khích hơn trách nhiệm liên quan đến vấn đề ngân sách. Ter-Minassian, Albino-War và Singh (2004) đưa ra những kết luận tương tự qua các kiểm nghiệm khác nhau trong thu nhập tài khoá địa phương trung bình đối với 15 quốc gia có các chế độ vay mượn của địa phương không giống nhau. Họ kết luận các quy luật tài khoá tự chúng có khuynh hướng phối hợp để đem đến những kết quả tốt hơn, phản ánh một cam kết mạnh mẽ hơn với sự đúng đắn về tài khoá. Phương pháp này có hiệu quả tốt nhất khi có một ít kinh nghiệm về các gói cứu trợ. Tuy nhiên, sự phân tích về những con số trung bình giản đơn không thể kiểm soát một số lượng lớn các nhân tố ảnh hưởng tới sự cân bằng tài khóa địa phương (ví dụ, sự mất cân bằng tài khóa theo chiều dọc) và vì thế cần được tiến hành lại. Rodden và Eskeland (2003) tóm tắt lại các tình huống khác và nhấn mạnh rằng cả sự giám sát mạnh theo cấp bậc và cơ cấu thị trường mạnh, phải được áp dụng đúng để hạn chế việc vay mượn địa phương một cách hiệu quả. Ngược lại, Rattse (2002), xem xét kinh nghiệm của các quốc gia châu Âu, cho thấy rằng những chính quyền được phân cấp có thể đạt được sự ổn [...]... gia (bao gm c cỏc quc gia cụng nghip v mi ni, liờn bang v n nht) trong giai on 1982 2000 D liu ly ch yu t C quan thng kờ ti chớnh ca chớnh ph IMF (Government Finance Statistics (GFS)) Nu nhng mt khỏc khụng c nờu ra, cp u tiờn ca chớnh quyn a phng cung cp d liu cho mi quc gia Chỳng ta phõn loi tt c cỏc quc gia da trờn vic thit lp cỏc bin phỏp kim soỏt vn vay n a phng ca cỏc quc gia ú (xem bng 1) v... bỡnh ca a phng, nhng ti lt mỡnh, kt qu ti khúa li tỏc ng tr li n s la chn ch vay n a phng Cỏc quc gia vi cỏc chớnh quyn a phng cú k lut ti khúa kộm hn cú th phi ỏp dng cỏc quy nh nghiờm ngt hn, trong khi cỏc quc gia vi k lut ti khúa tt cú th da vo k lut th trng Thc t l hu ht cỏc quc gia la chn kim soỏt vay n a phng trc giai on tin hnh xem xột, v do ú cõn bng ti khúa ca a phng trung bỡnh khụng cú th... soỏt vay n a phng dng nh ó khụng mang li bt k hiu qu thng nht no lờn thõm ht ti khoỏ a phng trong danh sỏch 31 quc gia m h tin hnh nghiờn cu Jin v Zou (2002) nhn thy kt qu tng t khi nghiờn cu v kớch c ca cỏc chớnh quyn a phng 32 quc gia Ngc li, Rodden (2002), s dng d liu bng gm 33 quc gia v kt lun rng cỏc khon thõm ht ln nht c to ra bi cỏc chớnh quyn a phng l phn nhiu da trờn cỏc khon chuyn giao liờn... (xem bng 1) v xỏc nh nhng thay i v trong chớnh sỏch, nu cú Nu cỏc quc gia thay i ch vay n a phng ca mỡnh trong sut thi k m d liu cú hiu lc (vớ d, c hoc Hungary), chỳng ta kt lun v nú theo hai n v chộo khỏc nhau ng vi mi khong thi gian (trc v sau khi thay i ch ) ta cú th cung cp mt thc o rừ rng v vn kim soỏt vay n a phng i vi cỏc quc gia s dng ng thi cỏc c im th ch, vic phõn loi c nhn mnh mt phng phỏp... ớch ca cỏc khon chuyn giao liờn chớnh quyn v cỏch thc cỏc khon chuyn giao ny c phõn b, do ú chỳng tụi ó c lng phng trỡnh (1) m b qua bin lch s cu tr ti chớnh Kt qu th hin bng ph lc A.4 tng i ging vi bng 2 Vn ni sinh tim tng ca vic kim soỏt vay n a phng Nhng c lng trỡnh by trong hỡnh 1 cú th b sai lch nu vic kim soỏt vay n a phng khụng hon ton do cỏc yu t ngoi sinh Mc dự ch vay n a phng cú tỏc ng... cụ ng thụng tin v kh nng t quyt ca chớnh quyn a phng v vn vay n thnh mt ch s n nht m vn gi c bc t do trong phõn tớch thng kờ im bt li l nú tp trung quỏ nhiu vo tỏc ng ca mc t do vay mn lờn kt qu ti khoỏ m khụng th hin c cỏc hỡnh thc rng buc trong vn vay n Núi cỏch khỏc, nú xỏc nhn rng vic vay n a phng cú th c qun lý (ớt nht l nhng quc gia cú s mt cõn bng ti khoỏ theo chiu dc cao), nhng khụng th... v vic nhúm cỏc quc gia khụng phi lỳc no cng c phõn nh mt cỏch rừ rng (xem chi tit hn trong trong ph lc bng A.1) Hn na, bi vỡ gii hn v mt d liu nờn d liu bng c to ra õy l khụng cõn bng v cú quỏ ớt quc gia cú th i din cho nhng c im c th Núi thờm v ch vay mn, chỳng tụi nhn thy tin l cu tr ti chớnh úng vai trũ nh l mt s i din cho nhng iu l bt buc phi tuõn theo trong thc tin Mt quc gia c xem xột l cú... ngun lc ti chớnh bờn ngoi Bt cõn bng theo chiu ngang (chờnh lch gia cỏc khu vc trong thu nhp bỡnh quõn u ngi v chi tiờu ngõn sỏch) gi l cỏc chng trỡnh cõn bng hoỏ, cỏc chng trỡnh ny s em li s tin cy cao hn trong cỏc khon chuyn giao liờn bang Phng phỏp tip cn chung Phn ny nghiờn cu tỏc ng lõu di ca vic kim soỏt vn vay n a phng Kim soỏt vic vay n a phng ny nhm gii quyt vn thiu k lut ti khúa ca cỏc a phng... khỏc bit ca cỏc khu vc gia hai khong trung bỡnh thi gian ca cỏc bin s i vi mi quc gia Kt qu Kt qu c th hin ct 1 bng 2 Phự hp vi cỏc mong i trc ú ca chỳng tụi, vic xut hin bin cu tr trong lch s cc k cú ý ngha trong vic gii thớch kt qu ti khúa yu kộm ca a phng xột v mt thng kờ (cao hn 0.037% thõm ht ngõn sỏch a phng) Cỏc chớnh quyn a phng cng cú xu hng xit cht k lut hn ti cỏc quc gia m chớnh quyn trung... trong khi cỏc tha thun hp tỏc v vic vay mn khụng hn ch khụng bao gi t kt qu cao hn cỏc khuụn kh hnh chớnh thay th trờn xem xột tỏc ng ca cỏc tiờu chun lp ngõn sỏch v bỏo cỏo ti chớnh chung lờn hiu qu ca vic kim soỏt vay n a phng, phng trỡnh (2) ó c thờm vo cỏc bin tng tỏc gia bin gi th hin cỏc tiờu chun chung v qun lý chi tiờu cụng v cỏc bin gi th hin cỏc th ch vay n a phng khỏc nhau Kt qu trong ct . hạn. How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence Alexander Plekhanov and Raju Singh Trang 18 How Should Subnational Government. luận và đề xuất 22 PHỤ LỤC: NGUỒN DỮ LIỆU 24 TÀI LIỆU THAM KHẢO 30 How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence Alexander Plekhanov and. sách địa phương qua các phương pháp tiếp cận khác nhau nhằm kiểm soát vấn How Should Subnational Government Borrrowing Be Regulated? Some Cross-Country Empirical Evidence Alexander Plekhanov and