Kiểm toán nhà nớc đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ năm 2005 cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng cơ chế khoán chi hành chính theo đặc thù về tổ chức và hoạt động của kiểm toán nhà nớc 7563 25/11/2009 Hà Nội, năm 2008 Kiểm toán nhà nớc đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ năm 2005 cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng cơ chế khoán chi hành chính theo đặc thù về tổ chức và hoạt động của kiểm toán nhà nớc Chủ nhiệm đề tài: Ths. Nguyễn Hồng Long Phó chủ nhiệm: CN. Đoàn Xuân Thủy Th ký: Ths. Lê Hiền Linh Thành viên: Ths. Nguyễn Hữu Phúc Ths. Vũ Thanh Hải Hà Nội, năm 2008 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ASOSAI Tổ chức các cơ quan Kiểm toán tối cao Châu Á CBCNV Cán bộ công nhân viên INTOSAI Tổ chức các cơ quan Kiểm toán tối cao Châu Á KTNN Kiểm toán Nhà nước KTV Kiểm toán viên NSNN Ngân sách nhà nước XDCB Xây dựng cơ bản XHCN Xã hội chủ nghĩa WTO Tổ chức Thương mại Quốc tế 1 Mục lục Trang Lời mở đầu 1 1. Sự cần thiết của đề tài 1 2. Mục tiêu nghiên cứu đề tài 1 3. Đối tợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài 2 4. Phơng pháp nghiên cứu 2 5. Kết cấu đề tài 2 Chơng I Những vấn đề lý luận cơ bản về chế độ tự chủ tài chính và sự cần thiết áp dụng đối với KTNN Việt Nam 3 1.1. Những vấn đề chung về chế độ tự chủ tài chính 3 1.1.1. Khái niệm chế độ tự chủ 4 1.1.2. Đối tợng thực hiện chế độ tự chủ tài chính 5 1.1.3. Phân loại chế độ tự chủ tài chính 6 1.1.4. Mục tiêu của chế độ tự chủ tài chính 7 1.1.5. Nguyên tắc thực hiện chế độ tự chủ tài chính 8 1.1.6. Nội dung chế độ tự chủ tài chính theo quy định hiện hành 9 1.1.6.1. Nội dung chính chế độ tự chủ tài chính của các cơ quan nhà nớc 9 1.1.6.2. Nội dung chế độ tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp tự đảm bảo một phần chi phí hoạt động 13 1.1.6.3. Nội dung chế độ tự chủ tài chính của đơn vị sự nghiệp do NSNN đảm bảo toàn bộ chi phí hoạt động 17 1.1.7. Xây dựng và thực hiện Quy chế chi tiêu nội bộ, Quy chế quản lý và sử dụng tài sản công 18 1.1.8. Lập dự toán tự chủ tài chính 19 1.2. Đặc điểm hoạt động của KTNN và sự cần thiết phải áp dụng chế độ tự chủ tài chính đối với KTNN 20 1.2.1. Đặc điểm hoạt động của KTNN 20 1.2.1.1. Sự hình thành và phát triển của KTNN 20 2 1.2.1.2. Mô hình tổ chức bộ máy của KTNN 22 1.2.2. Sự cần thiết phải áp dụng cơ chế tự chủ tài chính đối với KTNN 28 1.2.2.1. ý nghĩa và sự cần thiết phải thực hiện chế độ tự chủ tài chính 28 1.2.2.2. Sự cần thiết phải áp dụng chế độ tự chủ tài chính đối với KTNN 30 Chơng II Thực trạng quản lý tài chính của kiểm toán nhà nớc và kinh nghiệm áp dụng chế độ tự chủ tài chính tại một số cơ quan nhà nớc 32 2.1. Thực trạng quản lý tài chính của KTNN từ 1994-2005 32 2.1.1. Phân cấp quản lý tài chính 32 2.1.2. Tình hình lập và giao dự toán 34 2.1.3. Tình hình sử dụng kinh phí 36 2.1.4. Kế toán và quyết toán kinh phí 39 2.1.5. Đánh giá thực trạng quản lý tài chính của KTNN liên quan đến đề án khoán chi hành chính 41 2.2. Kinh nghiệm khoán chi hành chính 44 2.2.1.Tình hình thực hiện khoán chi hành chính trong thời gian qua 44 2.2.1.1. Kết quả đạt đợc và những khó khăn. vớng mắc trong quá trình thực hiện khoán chi 44 2.2.1.2. Kinh nghiệm khoán biên chế và kinh phí hành chính ngành Hải quan 49 2.2.2. Những bài học kinh nghiệm 61 2.2.2.1. Xác định rõ hệ thống chỉ tiêu và mô hình lập dự toán, phân bổ dự toán NSNN theo kết quả đầu ra và chất lợng hoạt động của cơ quan 61 2.2.2.2. Xây dựng cơ chế khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính nhà nớc của KTNN đảm bảo yêu cầu tiết kiệm chi phí và hiệu quả công việc 62 2.2.2.3. Xây dựng và hoàn thiện quy chế chi tiêu nội bộ trên cơ sở các quy định của Nhà nớc và phù hợp với điều kiện thực tế của KTNN 62 Chơng III Định hớng và giải pháp áp dụng chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm đối với cơ quan KTNN 64 3.1. Định hớng phát triển KTNN và mục tiêu xây dựng chế độ tự chủ 64 3 3.1.1. Định hớng phát triển của KTNN 64 3.1.2. Mục tiêu xây dựng chế độ tự chủ tài chính của KTNN 70 3.1.3. Nguyên tắc xây dựng chế độ tự chủ của KTNN 71 3.2. Xây dựng chế độ tự chủ tài chính của KTNN 73 3.2.1. Biên chế dự kiến của ngành theo cơ chế tự chủ 73 3.2.2. Nội dung tự chủ tài chính tại KTNN 74 3.2.2.1. Nguồn kinh phí giao thực hiện tự chủ 74 3.2.2.2. Nội dung kinh phí giao thực hiện tự chủ tài chính 74 3.2.2.3. Phơng án tài chính đề xuất 75 3.2.3. Lập dự toán và phân bổ dự toán 83 3.2.4. Về cấp phát, hạch toán, quyết toán kinh phí và chế độ báo cáo 84 3.2.5. Các nội dung chi dự kiến sử dụng từ nguồn kinh phí tiết kiệm 84 3.3. Các điều kiện tiền đề thực hiện khoán chi hành chính đối với KTNN 85 3.3.1. Đối với Kiểm toán Nhà nớc 85 3.3.2. Đối với Chính phủ, Quốc hội 88 3.4. Lộ trình thực hiện chế độ tự chủ tài chính của KTNN 89 Kết Luận 92 1 Lời mở đầu 1. Tính cấp thiết của đề tài Nớc ta đang trong thời kỳ quá độ xây dựng một Nhà nớc pháp quyền Xã hội chủ nghĩa, trong đó luật pháp đợc coi là nền tảng cho mọi hoạt động. Để thực hiện đợc mục tiêu này, chơng trình Cải cách nền hành chính quốc gia đã đợc tiến hành từ năm 2000 nhằm giúp cho các cơ quan hành chính Nhà nớc, đổi mới hoạt động một cách hiệu quả và tiết kiệm, phù hợp với xu thế chung của quá trình phát triển kinh tế - xã hội. Chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về biên chế và kinh phí quản lý hành chính áp dụng với cơ quan hành chính nhà nớc và chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập là một phơng thức quản lý mới đợc áp dụng trong chơng trình Cải cách hành chính từ năm 2006. Phơng thức này hớng tới việc quản lý một cách hiệu quả nguồn ngân sách nhà nớc cấp cho các cơ quan hành chính Nhà nớc, các đơn vị sự nghiệp công lập, nhờ đó có thể ngăn chặn những hành vi lạm dụng, chi tiêu không đúng nguyên tắc. Kiểm toán nhà nớc (KTNN) là một cơ quan chuyên môn do Quốc hội thành lập. Cơ cấu của KTNN về quản lý ngân sách gồm các cơ quan hành chính nhà nớc (Văn phòng KTNN, KTNN chuyên ngành và khu vực), các đơn vị sự nghiệp trực thuộc, do vậy KTNN chính là một đối tợng của chế độ tự chủ. Một trong những nhu cầu cấp thiết hiện nay đối với KTNN là nhanh chóng xây dựng đợc chế độ tự chủ phù hợp với tổ chức và hoạt động của đơn vị đúng nh tinh thần của Nghị định 130/2005/NĐ-CP ban hành ngày 17/10/2005 và Nghị định 43/2006/NĐ-CP ban hành ngày 25/4/2006 của Chính phủ. Nhằm góp phần đáp ứng nhu cầu trên, chúng tôi đã lựa chọn đề tài "Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng cơ chế khoán chi hành chính theo đặc thù về tổ chức và hoạt động của KTNN" với mong muốn đây là sẽ là một biện pháp hữu hiệu giúp KTNN hoạt động một cách tiết kiệm, hiệu quả theo đúng định hớng phát triển của ngành cũng nh tinh thần của Cải cách hành chính Nhà nớc. 2 2. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài - Làm rõ những vấn đề lý luận cơ bản về chế độ tự chủ về tài chính của các cơ quan hành chính nhà nớc và các đơn vị sự nghiệp công lập trực thuộc; - Tổng hợp và đánh giá thực trạng quản lý tài chính của KTNN; - Xây dựng phơng án tự chủ kinh phí để áp dụng trong KTNN, các điều kiện và giải pháp để thực hiện có hiệu quả đề án tự chủ phù hợp với tổ chức và hoạt động của KTNN. 3. Đối tợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài - Đối tợng của đề tài là cơ chế tự chủ kinh phí; - Phạm vi nghiên cứu của đề tài là chế độ tự chủ tài chính của các cơ quan hành chính nhà nớc và các đơn vị sự nghiệp ở Việt Nam nói chung và áp dụng đối với cơ quan KTNN Việt Nam nói riêng, trọng tâm là Văn phòng KTNN (KTNN Trung ơng) trong giai đoạn trớc năm 2006 và đề xuất phơng án tự chủ tài chính áp dụng cho năm tài chính 2006 và năm tài chính 2009. 4. Phơng pháp nghiên cứu - Phơng pháp luận: Phép biện chứng duy vật - Phơng pháp tính toán chung: Phơng pháp toán học - Phơng pháp kỹ thuật: Phân tích, tổng hợp, so sánh - Phơng pháp trình bày: Kết hợp giữa phơng pháp diễn giải với quy nạp, giữa lời văn và sơ đồ bảng biểu, giữa lý luận và thực tiễn. 5. Kết cấu đề tài Ngoài lời mở đầu và kết luận, đề tài gồm ba chơng: - Chơng I: Những vấn đề lý luận cơ bản về chế độ tự chủ tài chính và sự cần thiết áp dụng đối với KTNN Việt Nam - Chơng II: Thực trạng quản lý tài chính của KTNN và kinh nghiệm thực hiện chế độ tự chủ tài chính tại một số cơ quan Nhà nớc - Chơng III: Định hớng và giải pháp xây dựng chế độ tự chủ tài chính đối với KTNN Việt Nam 3 CHƯƠNG I Những vấn đề lý luận cơ bản về Chế độ tự chủ tài chính và sự cần thiết áp dụng đối với Kiểm toán nhà nớc việt nam 1.1. Những vấn đề chung về chế độ tự chủ tài chính Hầu hết các nớc trên thế giới, dù là nớc phát triển hay nớc đang phát triển, đều quan tâm đến vấn đề sử dụng tiết kiệm, hiệu quả nguồn tài chính nhà nớc. Tuy nhiên, để xây dựng một cơ chế vận hành tài chính nhà nớc phù hợp, linh hoạt và có hiệu quả thì chỉ một số ít các nớc tiên tiến có trình độ phát triển cao thực hiện đợc. Đa phần các nớc nghèo đều gặp khó khăn trong việc kiểm soát thu chi ngân sách và quản lý tài sản của nhà nớc, dẫn đến tình trạng tham ô, tham nhũng, lạm dụng của công diễn ra với quy mô lớn. Vì vậy việc nghiên cứu để áp dụng chế độ tự chủ là một trong những vấn đề cấp thiết đối với nhiều quốc gia. 1.1.1. Khái niệm chế độ tự chủ Chế độ tự chủ là một cụm từ rất mới trong vốn từ vựng Việt Nam vì nó là sản phẩm mới đợc hình thành và đa vào ứng dụng trong giai đoạn cải cách sâu rộng nền hành chính quốc gia hiện nay. Bản thân cụm từ này đã nói lên những nội dung cơ bản của nó. Chế độ tự chủ là phơng thức quản lý, trong đó nhà nớc giao cho các cơ quan nhà nớc hoặc đơn vị sự nghiệp công lập quyền chủ động, tự quyết trong sử dụng biên chế và các nguồn kinh phí giao tự chủ một cách tiết kiệm, hiệu quả trên cơ sở hoàn thành đợc chức năng, nhiệm vụ đợc giao hoặc mục tiêu đã đề ra. Cơ quan, đơn vị nhận tự chủ có thể sử dụng phần kinh phí tiết kiệm đợc giao vào các mục đích đã đợc quy định trong quy chế chi tiêu nội bộ do đơn vị tự xây dựng trên cơ sở đảm bảo nguyên tắc công khai, dân chủ và phù hợp với các quy định của Nhà nớc. Nh vậy, chế độ tự chủ áp dụng đối với các cơ quan nhà nớc và các đơn vị sự nghiệp công lập cho phép các đơn vị này thực hiện tự chủ trong một số lĩnh vực nh tự chủ về sử dụng biên chế, về thực hiện nhiệm vụ trong đó, tự chủ về tài chính (tạm gọi là chế độ tự chủ tài chính) đợc coi là một nội 4 dung quan trọng và then chốt của chế độ tự chủ. Chế độ tự chủ tài chính là cách thức vận dụng chế độ tự chủ tài chính tại cơ quan Kiểm toán nhà nớc cũng chính là đối tợng và phạm vi nghiên cứu chủ yếu của đề tài này. Thực chất, chế độ tự chủ tài chính là một công cụ đổi mới phơng thức quản lý, cấp phát và thanh quyết toán kinh phí từ ngân sách nhà nớc đối với các cơ quan nhà nớc, các đơn vị sự nghiệp công lập. Thay vì phải quản lý toàn bộ hoạt động chi tiêu của các cơ quan, đơn vị này nh trớc đây, với chế độ tự chủ tài chính, nhà nớc chỉ cần tập trung quản lý một phần chi tiêu của đơn vị, đồng thời chú trọng nhiều hơn đến đầu ra (tức là hiệu quả) hoạt động của họ. Đây cũng là phơng thức quản lý tài chính đợc nhiều nớc trên thế giới áp dụng hiện nay trong lĩnh vực công. 1.1.2. Đối tợng thực hiện chế độ tự chủ tài chính Đối tợng thực hiện chế độ tự chủ tài chính là các cơ quan nhà nớc và các đơn vị sự nghiệp công lập. Các cơ quan nhà nớc thực hiện chế độ tự chủ là các cơ quan hành chính trực tiếp sử dụng kinh phí quản lý do ngân sách nhà nớc cấp, có tài khoản và còn dấu riêng, đợc cơ quan nhà nớc có thẩm quyền giao biên chế và kinh phí quản lý hành chính. Các cơ quan này có thể bao gồm các cơ quan thuộc các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nớc; Toà án nhân dân và Viện kiểm soát nhân dân các cấp; Văn phòng Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố thuộc trung ơng và các quận, huyện, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh, thành phố thuộc trung ơng. Các đơn vị sự nghiệp thực hiện chế độ tự chủ là các đơn vị sự nghiệp công lập, do cơ quan nhà nớc có thẩm quyền quyết định thành lập (đơn vị dự toán độc lập, có con dấu và tài khoản riêng, tổ chức bộ máy theo Luật Kế toán) hoạt động trong các lĩnh vực sự nghiệp giáo dục - đào tạo và dạy nghề; sự nghiệp y tế, đảm bảo xã hội; sự nghiệp văn hoá - thông tin, sự nghiệp thể dục - thể thao. Các đơn vị sự nghiệp công lập đợc phân loại nh sau: - Đơn vị có nguồn thu sự nghiệp tự bảo đảm toàn bộ (100%) chi phí [...]... biên chế, tiền lơng theo qui định của Nhà nớc - Vụ Tổng hợp là đơn vị trực thuộc Kiểm toán Nhà nớc có chức năng tham mu giúp Tổng Kiểm toán Nhà nớc xây dựng kế hoạch kiểm toán, quản lý việc thực hiện kế hoạch kiểm toán; thẩm định báo cáo kiểm toán; tổng hợp và lập báo cáo kiểm toán quyết toán ngân sách nhà nớc, báo cáo kiểm toán năm; tổ chức công bố công khai báo cáo kiểm toán; chuẩn bị ý kiến của Kiểm. .. hớng dẫn, chỉ đạo về chuyên môn, nghiệp vụ kiểm toán nội bộ; tổ chức kiểm soát chất lợng kiểm toán - Vụ Quan hệ Quốc tế là đơn vị trực thuộc Kiểm toán Nhà nớc có chức năng tham mu giúp Tổng Kiểm toán Nhà nớc quản lý và thực hiện các hoạt động hội nhập quốc tế và hợp tác quốc tế về lĩnh vực kiểm toán nhà nớc; tổ chức thực hiện công tác đối ngoại của Kiểm toán Nhà nớc; quản lý và tổ chức thực hiện các chơng... pháp luật và kiểm tra việc thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về KTNN - Vụ Chế độ và Kiểm soát chất lợng kiểm toán là đơn vị trực thuộc Kiểm toán Nhà nớc có chức năng tham mu giúp Tổng Kiểm toán Nhà nớc về công tác xây dựng, ban hành, hớng dẫn, kiểm tra và tổ chức thực hiện các 28 văn bản về chuẩn mực, quy trình và phơng pháp chuyên môn nghiệp vụ kiểm toán nhà nớc; công tác xây dựng, ban hành các... dụng chế độ tự chủ 24 chơng II Thực trạng quản lý tài chính của kiểm toán nhà nớc và kinh nghiệm áp dụng chế độ tự chủ tài chính tại một số cơ quan nhà nớc 2.1 Tổ chức bộ máy của KTNN và tính đặc thù của hoạt động KTNN ảnh hởng đến việc tự chủ tài chính của KTNN 2.1.1 Khái quát về tổ chức bộ máy của KTNN KTNN ra đời trên cơ sở Nghị định số 70/CP ngày 11/7/1994 của Chính phủ là nhằm thực hiện công tác kiểm. .. hiệu quả, cơ quan thực hiện chế độ tự chủ có trách nhiệm xây dựng Quy chế chi tiêu nội bộ và Quy chế quản lý sử dụng tài sản công làm căn cứ cho cán bộ, công chức trong cơ quan thực hiện và Kho bạc Nhà nớc kiểm soát chi Quy chế chi tiêu nội bộ và Quy chế quản lý, sử dụng tài sản công do Thủ trởng cơ quan thực hiện chế độ tự chủ ban hành sau khi có ý kiến tham gia của tổ chức công đoàn cơ quan và phải... cáo thực hiện chơng trình, kế hoạch kiểm toán lên Thủ tớng Chính phủ KTNN có con dấu và tài khoản riêng, kinh phí hoạt động do NSNN cấp KTNN đợc tổ chức và quản lý tập trung thống nhất Sau khi đợc thành lập, theo Quyết định số 61/TTg ngày 24/01/1995 của Thủ tớng Chính phủ về việc ban hành Điều lệ tổ chức và hoạt động của KTNN và Nghị định số 93/2003/NĐ-CP ngày 13/8/2003 của Chính phủ về tổ chức và hoạt. .. chuẩn bị ý kiến của Kiểm toán Nhà nớc về dự toán ngân sách nhà nớc, phơng án phân bổ ngân sách trung ơng; là đầu mối quan hệ công tác giữa Kiểm toán Nhà nớc với Quốc hội và Chính phủ trong hoạt động kiểm toán - Vụ Pháp chế là đơn vị thuộc KTNN có chức năng tham mu giúp Tổng KTNN về công tác quản lý bằng pháp luật trong tổ chức và hoạt động của KTNN; tổ chức thực hiện công tác xây dựng pháp luật, thẩm định,... bạc Nhà nớc theo quy định của pháp luật - Vụ Tổ chức cán bộ là đơn vị thuộc KTNN có chức năng giúp Tổng KTNN quản lý về lĩnh vực tổ chức bộ máy của KTNN; quản lý cán bộ, công chức, quản lý công tác đào tạo, bồi dỡng cán bộ công chức Trong công tác biên chế và tiền lơng, Vụ Tổ chức cán bộ có nhiệm vụ và quyền hạn: Giúp Tổng KTNN thống nhất quản lý biên chế cán bộ, công chức của các đơn vị thuộc và trực... pháp của báo cáo quyết toán ngân sách của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ (trừ các cơ quan do Kiểm toán Ngân sách nhà nớc I đảm nhận) và các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp có quản lý và sử dụng ngân sách nhà nớc ở trung ơng; kiểm toán tính tuân thủ pháp luật, tính kinh tế trong quản lý, sử dụng ngân sách nhà nớc và tài sản công của. .. trình đặc biệt là đơn vị kiểm toán nhà nớc chuyên ngành thuộc KTNN có chức năng giúp Tổng KTNN kiểm toán, xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của báo cáo quyết toán ngân sách nhà nớc, báo cáo tài chính của các cơ quan, đơn vị, tổ chức hoạt động trong lĩnh vực: quốc phòng, an ninh; báo cáo quyết toán ngân sách nhà nớc của các cơ quan Đảng và các doanh nghiệp của Đảng có sử dụng ngân sách nhà nớc; kiểm toán . Kiểm toán nhà nớc đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ năm 2005 cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng cơ chế khoán chi hành chính theo đặc thù về tổ chức và hoạt động của kiểm. " ;Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng cơ chế khoán chi hành chính theo đặc thù về tổ chức và hoạt động của KTNN" với mong muốn đây là sẽ là một biện pháp hữu hiệu giúp KTNN hoạt động. hình lập dự toán, phân bổ dự toán NSNN theo kết quả đầu ra và chất lợng hoạt động của cơ quan 61 2.2.2.2. Xây dựng cơ chế khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính nhà nớc của KTNN đảm