quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước ở việt nam

CÁC NGHIÊN CỨU TỔNG QUÁT LIÊN QUAN TỚI QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC.... CÁC NGHIÊN CỨU TẬP TRUNG VÀO TỪNG CHỦ THỂ QUẢN LÝ VỐN VÀ CÁC KHÍA CẠNH CỦA QUẢN LÝ VỐN

- -

NGUYỄN THỊ LAN PHƯƠNG

QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Ở VIỆT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

HÀ NỘI - 2018

- -

NGUYỄN THỊ LAN PHƯƠNG

QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC

Ở VIỆT NAM

Chuyên ngành : Tài chính - Ngân hàng Mã số : 9.34.02.01

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

Người hướng dẫn khoa học: 1 TS VŨ NHỮ THĂNG 2 TS NGUYỄN VĂN BÌNH

HÀ NỘI - 2018

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan bản luận án này là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của tôi Các tài liệu, kết quả trình bày trong luận án là trung thực có nguồn gốc rõ ràng

Tác giả

Nguyễn Thị Lan Phương

Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 6

1.1 CÁC NGHIÊN CỨU TỔNG QUÁT LIÊN QUAN TỚI QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 6

1.2 CÁC NGHIÊN CỨU TẬP TRUNG VÀO TỪNG CHỦ THỂ QUẢN LÝ VỐN VÀ CÁC KHÍA CẠNH CỦA QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 12

1.3 NHỮNG KHOẢNG TRỐNG TRONG CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ VÀ HƯỚNG NGHIÊN CỨU CỦA LUẬN ÁN 14

1.3.1 Những khoảng trống chưa được nghiên cứu trong các công trình khoa học đã công bố 14

1.3.2 Định hướng nghiên cứu chính của Luận án 15

Chương 2: NHỮNG LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 17

2.1 LÝ LUẬN CHUNG VỀ HOẠT ĐỘNG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 17

2.1.1 Khái niệm hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản 17

2.1.2 Đặc điểm của hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản 18

2.1.3 Vai trò của hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản 18

2.1.4 Dự án đầu tư xây dựng cơ bản và các giai đoạn thực hiện dự án đầu tư xây dựng cơ bản 19

2.1.5 Vốn đầu tư xây dựng cơ bản và vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 22

2.1.6 Đặc điểm vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 24

2.1.7 Hiệu quả sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 25

2.1.8 Mối quan hệ giữa vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước, bội chi và nợ công 27

2.2 QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 29

2.2.1 Khái niệm quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 29

2.2.2 Vai trò quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 31

2.2.3 Các nguyên tắc quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản 32

2.2.4 Nội dung quản lý về vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách

2.4 KINH NGHIỆM VỀ QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM 49

2.4.1 Kinh nghiệm quốc tế 49

2.4.2 Bài học kinh nghiệm về quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước đối với Việt Nam 55

TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 56

Chương 3: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 57

3.1 KHÁI QUÁT VỀ HỆ THỐNG TỔ CHỨC QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 57

3.1.1 Hệ thống cơ quan quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 57

3.1.2 Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 59

3.1.3 Phân cấp quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 63

3.2 THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ

NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 65

3.2.1 Lập kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 69

3.2.2 Tổ chức thực hiện kế hoạch vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân

Chương 4: GIẢI PHÁP QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 108

4.1 PHƯƠNG HƯỚNG QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM 108

4.1.1 Mục tiêu tăng cường quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước 108

4.1.2 Quan điểm quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước giai đoạn 2016-2020 109

4.1.3 Định hướng quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước 110

4.2 GIẢI PHÁP QUẢN LÝ VỐN Đ1 TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Ở NƯỚC TA 112

4.2.1 Hoàn thiện tổ chức bộ máy quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 112

4.2.2 Thống nhất, đơn giản hóa hệ thống pháp luật về quản lý đầu tư 116

4.2.3 Giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước, khắc phục những vấn đề tồn tại về phân cấp bộc lộ trong quá trình triển khai Luật đầu tư công hiện nay 118

4.2.4 Giải pháp đổi mới trình tự quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản ở

ngân sách nhà nước theo thông lệ quốc tế 120 4.2.5 Tăng cường quản lý nợ công đảm bảo quản lý vốn đầu tư xây

dựng cơ bản ổn định, bền vững 122 4.2.6 Đổi mới, nâng cao chất lượng quy hoạch 123 4.2.7 Đổi mới phương thức lập kế hoạch đầu tư công 125 4.2.8 Đổi mới thẩm định, lựa chọn dự án để đưa vào danh mục ưu tiên 4.2.11 Tăng cường kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, giám sát việc chấp

hành kỷ luật, kỷ cương trong quản lý đầu tư công 137 4.2.12 Tăng cường công khai minh bạch trong tất cả các khâu của hệ

thống quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước 140 4.2.13 Hoàn thiện hệ thống thông tin quản lý ngân sách nhà nước, xây

dựng cơ sở dữ liệu về đầu tư công và ứng dụng công nghệ thông

tin trong quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản 141 4.2.14 Nâng cao năng lực của bộ máy quản lý: trình độ chuyên môn và

phẩm chất đạo đức 143 4.2.15 Xây dựng khung đánh giá quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản ở

Việt Nam gắn với chu trình ngân sách 145 TIỂU KẾT CHƯƠNG 4 148

KẾT LUẬN 149 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CỦA TÁC GIẢ ĐÃ

CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 151 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 152 PHỤ LỤC 156

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

2 ĐTPT Đầu tư phát triển

3 ĐTXDCB Đầu tư xây dựng cơ bản

6 IMF Quỹ tiền tệ quốc tế 7 KH&ĐT Kế hoạch và Đầu tư

9 NSĐP Ngân sách địa phương

11 NSTW Ngân sách trung ương

12 PEFA Chi tiêu công và Trách nhiệm giải trình tài chính 13 PIMA Đánh giá quản lý đầu tư công

16 QLTCC Quản lý tài chính công

17 TABMIS Hệ thống thông tin quản lý ngân sách và kho bạc

24 UBTVQH Ủy ban thường vụ Quốc hội

DANH MỤC CÁC BẢNG

Trang

Bảng 2.1: Phân biệt một số hình thức quản lý liên quan đến quản lý vốn

ĐTXDCB ở Việt Nam 31

Bảng 3.1 Số liệu dự án bố trí kế hoạch vốn đầu tư từ NSTW 2013-2018 74

Bảng 3.2: Quyết toán chi ĐTXDCB theo niên độ ngân sách hàng năm từ

năm 2011 - năm 2017 84

Bảng 3.3: Kinh phí chuyển nguồn giai đoạn 2011 - 2016 86

Bảng 3.4: Tỷ trọng vốn ĐTXDCB theo phân cấp quản lý giai đoạn 2011 - 2017 87

Bảng 3.5: Tổng hợp kết quả thẩm tra, phê duyệt quyết toán vốn

ĐTXDCB hoàn thành từ năm 2011 - năm 2017 89

Bảng 3.6: Tổng hợp các dự án, công trình chậm nộp, chậm phê duyệt

quyết toán giai đoạn 2011-2017 90

DANH MỤC CÁC SƠ ĐỒ, BIỂU ĐỒ

Trang

Sơ đồ 2.1: Trình tự trong hoạt động đầu tư 20

Sơ đồ 2.2: Mối quan hệ giữa vốn ĐTXDCB, bội chi và nợ công 29

Sơ đồ 2.3 Mối liên hệ giữa chu trình NSNN quản lý và trình tự thực hiện dự án ĐTXDCB 35

Sơ đồ 3.1: Mối liên hệ giữa các cơ quan quản lý vốn ĐTXDCB và chu trình NSNN 58

Biểu đồ 3.2: Một số chỉ tiêu kinh tế vĩ mô giai đoạn 2006-2017 66

Biểu đồ 3.3: Cơ cấu vốn đầu tư toàn xã hội giai đoạn 2006-2017 67

Biểu đồ 3.4: Tình hình nợ công, bội chi và vốn ĐTPT năm 2014-2017 68

Biểu đồ 3.5: Cơ cấu vốn đầu tư khu vực kinh tế nhà nước giai đoạn 2006-2016 69

Biểu đồ 3.6: Tình hình giải ngân vốn ĐTXDCB từ NSNN năm 2017 78

Sơ đồ 4.1: Quy trình quản lý vốn ĐTXDCB theo kết quả đầu ra 126

MỞ ĐẦU 1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Trong bối cảnh nền kinh tế thế giới nhiều bất ổn và Việt Nam đã là nước có thu nhập trung bình, dẫn tới các nguồn ngoại lực ưu đãi dành cho đầu tư giảm sút, thì việc phát huy nội lực để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng, làm tiền đề phát triển đất nước đặc biệt cần thiết Nhà nước sử dụng vốn NSNN để xây dựng các công trình, hạng mục quan trọng, có vị trí then chốt, là xương sống đối với nền kinh tế (cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, các ngành kinh tế quan trọng ), là tiền đề để phát triển các ngành, lĩnh vực khác

Các hoạt động quản lý của Nhà nước tác động trực tiếp đến hiệu quả sử dụng NSNN, trong đó việc quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN đóng vai trò quyết định nhằm giảm thiểu thất thoát, lãng phí, từ đó có thêm nguồn lực để tập trung phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng, phát huy lợi thế tiềm năng của từng vùng, xóa đói giảm nghèo, giảm khoảng cách chênh lệch giữa các vùng miền, địa phương, nâng cao chất lượng đời sống nhân dân Hoạt động quản lý vốn ĐTXDCB thông suốt, công khai, minh bạch sẽ tăng cường năng lực cạnh tranh trên phương diện quốc gia, thu hút thêm các nguồn ngoại lực để phát triển Vì vậy, việc tăng cường công tác quản lý vốn ĐTXCB từ NSNN là yêu cầu cấp thiết, nhất là trong điều kiện nhu cầu xây dựng cơ sở hạ tầng ngày càng gia tăng mà nguồn lực từ ngân sách là hữu hạn Ngoài luật và các văn bản hướng dẫn luật về quản lý đầu tư xây dựng, các giải pháp tăng cường quản lý từ khâu lập, phân bổ dự toán cho tới khâu tổ chức thực hiện, quyết toán và kiểm tra, giám sát cần thực hiện đồng bộ và là một hệ thống hoàn chỉnh

Trong thời gian vừa qua, quản lý vốn ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN đã được quan tâm và phát huy được những hiệu quả nhất định Kết quả quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN đã chỉ ra rằng, hàng năm bằng việc tăng cường quản lý qua các khâu đã tiết kiệm được cho NSNN hàng nghìn tỷ đồng; phát hiện ra những mặt yếu kém còn tồn tại trong khâu quản lý ĐTXDCB (từ khâu lập kế hoạch đầu tư, quyết định đầu tư, cho tới khâu thực hiện), từ đó góp phần ngăn chặn những biểu hiện tiêu cực trong công tác ĐTXDCB Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, công tác này vẫn còn nhiều tồn tại, chưa phát huy được hết vai trò của

mình Tình trạng chậm giải ngân, nợ đọng XDCB, chuyển nguồn, vẫn tiếp diễn, gây lãng phí lớn Việc đánh giá dự án sau khi kết thúc và chi phí để duy trì, vận hành dự án vẫn chưa được quan tâm đúng mức Bởi vậy, việc nghiên cứu tìm ra các giải pháp nhằm tăng cường quản lý vốn ĐTXDCB từ nguồn NSNN là một vấn đề cấp thiết

Xuất phát từ yêu cầu thực tế, cùng với những kinh nghiệm công tác trong

lĩnh vực quản lý tài chính về ĐTXDCB, tác giả chọn “Quản lý vốn đầu tư xây

dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước ở Việt Nam” làm đề tài luận án

tiến sỹ chuyên ngành QLTCC của mình

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1 Mục đích nghiên cứu

Mục đích cuối cùng mà Luận án hướng đến là: Nâng cao chất lượng quản lý vốn ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN ở Việt Nam

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

Để đạt được mục đích nghiên cứu trên, Luận án tập trung thực hiện nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể là:

- Tổng kết, hệ thống hoá, bổ sung và hoàn thiện lý luận về vốn ĐTXDCB và quản lý vốn ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN Luận giải nội dung, đặc điểm, vai trò, nhân tố ảnh hưởng và xây dựng khung đánh giá quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN

- Phân tích, đánh giá thực trạng ĐTXDCB ở Việt Nam và thực trạng công tác quản lý vốn ĐTXDCB tại Việt Nam thời gian qua Từ đó xác định những vấn đề cốt lõi, cần ưu tiên để quản lý vốn ĐTXDCB ở nước ta hiện nay

- Đề xuất các giải pháp nhằm quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN thời gian

tới nhằm thúc đấy mạnh mẽ quá trình đổi mới quản lý vốn ĐTXDCB ở nước ta

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận án là: Quản lý vốn ĐTXDCB từ nguồn NSNN Quản lý vốn bao gồm quản lý huy động và sử dụng vốn Với đặc điểm của NSNN là nguồn vốn đã được xác định trước dựa trên chính sách thu của Nhà nước, vì vậy, quản lý vốn ĐTXDCB từ ngân sách nhà nước chú trọng vào công

tác quản lý sử dụng vốn theo chu trình ngân sách mà không nghiên cứu vấn đề về các giải pháp huy động vốn

3.2 Phạm vi nghiên cứu

- Luận án nghiên cứu quản lý vốn ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN theo chu trình quản lý vốn từ khâu: lập kế hoạch, phân bổ vốn, quyết toán và kiểm tra, giám sát

- Vốn NSNN chỉ bao gồm nguồn vốn cân đối NSNN, không bao gồm vốn đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước, vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh và các nguồn vốn ngoài cân đối khác

- Vốn NSNN bao gồm tổng thể vốn được Quốc hội, HĐND các cấp quyết định, bao gồm vốn của NSTW và NSĐP dành cho ĐTPT

- Về không gian: Hoạt động quản lý vốn NSNN đối với lĩnh vực ĐTXDCB được thực hiện trên toàn lãnh thổ Việt Nam, các cấp ngân sách (trung ương, tỉnh, huyện, xã)

- Về thời gian: Thu thập số liệu và dữ liệu nghiên cứu trong 10 năm (2 giai đoạn trung hạn), trọng tâm phân tích diễn biến trong 07 năm 2011-2017, định hướng nghiên cứu đến năm 2020, tầm nhìn 2030

- Luận án không nghiên cứu về vấn đề huy động vốn, không nghiên cứu quản lý dự án, quản lý chi NSNN

4 Phương pháp nghiên cứu

Các phương pháp nghiên cứu có nguồn gốc từ phương pháp luật duy vật biện chứng và duy vật lịch sử như: thống kê, đối chiếu so sánh, phân tích, tổng hợp Cụ thể như sau:

4.1 Phương pháp phân tích và tổng hợp lý thuyết

- Phương pháp phân loại và hệ thống hóa lý thuyết: Trên cơ sở thống kê những kết quả nghiên cứu khoa học có liên quan đến vốn ĐTXDCB và quản lý vốn ĐTXDCB của Nhà nước, Luận án phác thảo sơ lược kết quả của các Luận án, đề tài; tổ chức sắp xếp theo từng mảng có nội dung tương đồng, hợp lý Trên cơ sở đó tổng hợp đầy đủ, khoa học về mặt cơ sở lý luận quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN

- Phương pháp lịch sử: Thông qua việc đi sâu nghiên cứu từng tài liệu về các nội dung có liên quan, Luận án xác định nguồn gốc phát sinh của vấn đề quản lý, đánh giá quá trình phát triển của đối tượng nghiên cứu trong khoảng thời gian đủ để so sánh tương quan, phát triển; từ đó rút ra bản chất của những tồn tại trong việc quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN

- Phương pháp giả thuyết: Dựa trên những nguyên nhân trọng yếu, Luận án đề xuất các giải pháp quản lý vốn ĐTXDCB đến năm 2020 và tầm nhìn 2030

4.2 Phương pháp nghiên cứu thực tiễn

- Phương pháp quan sát và điều tra khoa học: Luận án quan sát, thu thập các số liệu thống kê thứ cấp từ các nguồn trực tiếp, có độ tin cậy (Báo cáo của các Bộ chủ quản, các cơ quan kiểm tra giám sát) để phục vụ cho việc phân tích thực trạng quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN (quy mô vốn đầu tư, chỉ tiêu đánh giá hiệu quả đầu tư, số liệu phản ánh chất lượng quản lý vốn: nợ đọng XDCB, tiến độ giải ngân,…)

- Phương pháp phân tích, tổng kết kinh nghiệm: Bằng việc đối chiếu, so sánh các số liệu thu thập về ĐTXDCB từ NSNN, cách thức quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN theo thời gian để chỉ ra nguyên nhân thành công, tồn tại và các xu hướng vận động, biến đổi của quá trình này

- Phương pháp chuyên gia: Sử dụng sự tư vấn của các chuyên gia hàng đầu trong việc quản lý nguồn vốn NSNN của các Bộ (cơ quan quản lý NSNN, cơ quan hợp tác quốc tế, cơ quan quản lý vốn đầu tư), các nhà khoa học hướng dẫn trong lĩnh vực QLTCC từ các trường, học viện có uy tín: Trường kinh tế quốc dân, Học viện tài chính; chuyên viên tư vấn chính sách tài chính quốc tế… xem xét các nguyên nhân trọng yếu và đề xuất các giải pháp cần triển khai ngay và các giải pháp triển khai trong trung và dài hạn

5 Những đóng góp mới của Luận án:

- Luận án hoàn chỉnh hơn hệ thống lý thuyết về quản lý ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN, trong đó tập trung làm rõ: Vai trò của quản lý vốn đầu tư từ NSNN trong việc xây dựng cơ sở hạ tầng hiết yếu cho mục tiêu phát triển bền vững; Các đặc trưng của ĐTXDCB bằng vốn NSNN; Hệ thống các tiêu chí đánh giá công tác quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN