HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ-HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH TIỂU LUẬN Môn: Thiết kế tổ chức các cơ quan hành chính nhà nuớc Đề tài: PHÂN BIỆT SỰ GIỐNG NHAU VÀ KHÁC NHAU MÔ HÌNH TỔ CHỨC “VỤ” (DEPARTMENT) VÀ TỔ CHỨC “CỤC” (BUREAU) TRONG THIẾT KẾ BỘ MÁY QUẢN LÝ BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ DẪN NHẬP 1 Trong những năm qua, Đảng và Nhà nước ta đặc biệt chú trọng đến việc thiết kế tổ chức, sắp xếp, hợp nhất các Bộ và cơ quan ngang Bộ theo hướng tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả đáp ứng nhu cầu của sự phát triển trong giai đoạn mới và đã thu được nhiều thành tựu như: đã từng bước hoàn thiện các văn bản về tổ chức các Bộ, tổ chức cán bộ; tiếp cận đến Bộ đa ngành, đa lĩnh vực; chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm rõ ràng hơn, giảm bớt sự chồng chéo, trùng lặp; số lượng Bộ đã giảm đáng kể, tiếp cận theo thông lệ quốc tế; Bộ chỉ tập trung vào chức năng chính là quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực được phân công và từng bước không can thiệp vào chức năng quản lý doanh nghiệp; đặc biệt là đã phân biệt rõ ràng bộ phận nào có chức năng tham mưu, bộ phận nào có chức năng thực thi hoặc cung cấp dịch vụ công. Hiện nay, đối với hầu hết các nước trên thế giới cũng như ở Việt Nam, Cục và Vụ đều nằm trong cơ cấu tổ chức của Bộ, nhằm thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành và lĩnh vực được phân công, trong phạm vi cả nước. Tuy nhiên, giữa Cục và Vụ có nhiều điểm khác biệt về chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, cơ cấu tổ chức và trình tự thành lập v.v Việc phân biệt sự giống và khác nhau giữa mô hình tổ chức Cục và Vụ có một ý nghĩa và tầm quan trọng rất lớn trong việc lựa chọn mô hình tổ chức Bộ hợp lý và tiến hành cải cách, sắp xếp bộ máy hành chính nhằm làm cho nó hoạt động có hiệu quả hơn. Hiện nay, việc phân chia thành các đơn vị tham mưu ( các Vụ) và các đơn vị chuyên môn ( các Cục) trong tổ chức bộ máy của Bộ là chủ đề đang được Chính phủ quan tâm trong Chương trình cải cách bộ máy hành chính nhà nước. Từ ý nghĩa và tầm quan trọng nêu trên, Học viên chọn tên đề tài tiểu luận môn học Thiết kế tổ chức các cơ quan hành chính nhà nước là “ Phân biệt sự giống nhau và khác nhau mô hình tổ chức Vụ và tổ chức Cục trong thiết kế bộ máy quản lý Bộ, cơ quan ngang Bộ”. Vì thời gian và hiểu biết có hạn, Tiểu luận chỉ tiếp cận theo hướng bình luận làm rõ sự giống và khác nhau căn bản trong mô hình tổ chức Vụ và tổ chức Cục trong thiết kế bộ máy quản lý Bộ, cơ quan ngang Bộ. Tiểu luận đi vào các nội dung chủ yếu sau: I. Cơ sở lý luận về mô hình tổ chức Vụ, tổ chức Cục trong thiết kế bộ máy Bộ và cơ quan ngang Bộ; II. Thực trạng tổ chức Vụ, tổ chức Cục trong thiết kế bộ máy Bộ và cơ quan ngang Bộ ở nước ta hiện nay; III. Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả của tổ chức Vụ, tổ chức Cục trong thiết kế bộ máy Bộ và cơ quan ngang Bộ ở nước ta hiện nay. 2 I. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ MÔ HÌNH TỔ CHỨC VỤ, TỔ CHỨC CỤC TRONG THIẾT KẾ BỘ MÁY BỘ VÀ CƠ QUAN NGANG BỘ 1. Khái niệm Bộ, cơ quan ngang Bộ (sau đây gọi chung là Bộ) Bộ là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực; thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước theo quy định của pháp luật. Bộ là cơ quan độc lập thuộc hệ thống hành pháp, là yếu tố cơ bản, quan trọng tạo nên cơ cấu tổ chức của hành chính nhà nước ở trung ương, có bộ máy riêng để thực hiện các chức năng quản lý nhà nước trong ngành hoặc lĩnh vực được giao phụ trách. Bộ hoạt động theo nguyên tắc thủ trưởng, cơ quan ngang Bộ hoạt dộng theo nguyên tắc tập thể . Phạm vi quản lý của Bộ đối với ngành hoặc lĩnh vực được phân công bao gồm mọi hoạt động của mọi cơ quan hành chính, sự nghiệp nhà nước; mọi tổ chức kinh tế, văn hoá, xã hội; mọi tổ chức đoàn thể, xã hội và các cá nhân thuộc mọi thành phần kinh tế. Trong xu thế phát triển hiện nay hiện nay, Bộ ngày càng quản lý đa ngành, đa lĩnh vực và đến một ngày nào đó có thể sẽ bỏ đi chức năng thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước theo quy định của pháp luật mà chức năng này sẽ giao cho một cơ quan khác thực hiện. 2. Cơ cấu tổ chức của Bộ Cơ cấu tổ chức của Bộ không có một mô hình thống nhất, tuỳ thuộc vào đặc điểm, tính chất và yêu cầu trong từng giai đoạn phát triển mà mỗi quốc gia hoặc mỗi Bộ trong cùng một quốc gia có cơ cấu tổ chức bộ khác nhau. Tuy nhiên, đặc điểm chung nhất của Bộ là được chia ra thành các đơn vị nhỏ với chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền khác nhau. Cơ cấu tổ chức Bộ được chia thành 4 khối cơ bản sau -Khối 1: bao gồm các Vụ quản lý Nhà nước -Khối 2: bao gồm các cục thực thi chức năng quản lý Nhà nước chuyên ngành -Khối 3: bao gồm các tổ chức giúp việc như Văn phòng, Vụ Tổ chức Cán bộ, Vụ Hợp tác quốc tế v.v -Khối 4: bao gồm các tổ chức sự nghiệp như Học viện, Trường, Nhà xuất bản, tạp chí v.v 3 3. Phân biệt sự giống và khác nhau trong mô hình tổ chức Vụ và Cục qua các tiêu chí Mô hình Tiêu trí Vụ Cục 1. Vị trí Nằm trong cơ cấu chung của Bộ Nằm trong cơ cấu chung của Bộ 2. Chức năng Vụ là cơ quan tư vấn, hoạch định chính sách của Bộ. Tham mưu giúp Bộ trưởng quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực theo hướng một vụ được giao nhiều việc, nhưng một việc không giao cho nhiều vụ. Thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước chuyên ngành (chuyên môn hẹp) thuộc phạm vi của bộ. Cục không ban hành văn bản quy phạm pháp luật 3. Nhiệm vụ Có nhiệm vụ tham mưu, tổng hợp tình hình, đề xuất với Bộ trưởng ý kiến chỉ đạo toàn ngành hoặc lĩnh vực cho Bộ trưởng, được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật trong đó quan trọng nhất là thiết kế chính sách công vì vậy Vụ phải có đội ngũ công chức theo tiêu chuẩn chức danh và có năng lực thiết kế chính sách công Có nhiệm vụ quản lý nhà nước chuyên ngành, chuyên lĩnh vực; có nhiệm vụ thực thi, chỉ đạo;có phạm vi hoạt động gắn liền với địa giới hành chính ( các chi cục) và tổ chức thực hiện chính sách công. Đối tượng quản lý của Cục là những tổ chức và cá nhân hoạt động liên quan đến chuyên ngành, chịu sự điều chỉnh của pháp luật về chuyên ngành đó 4. Tư cách pháp nhân Không có tư cách pháp nhân, không có phòng, không có con dấu, tài khoản riêng. Trường hợp cần thiết phải lập phòng trong vụ phải được sự đồng ý của Bộ Nội vụ và Bộ Tài chính Có tư cách pháp nhân đầy đủ, có con dấu, tài khoản riêng, hoạt động có tính chất độc lập như một cấp quản lý hành chính đã được phân cấp, được thành lập các phòng 5. Văn bản hoạt động Theo văn bản quy chế nội bộ do Bộ trưởng quy định Theo nghị định của Chính phủ hoặc quyết định của Thủ tướng Chính phủ tuỳ theo tầm quan trọng của Cục 4 II. THỰC TRẠNG MÔ HÌNH TỔ CHỨC VỤ, TỔ CHỨC CỤC TRONG THIẾT KẾ BỘ MÁY BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ Ở NƯỚC TA HIỆN NAY 1. Những kết quả đạt được trong quá trình tổ chức Bộ, cơ quan ngang Bộ ở Việt Nam từ năm 1986 đến nay Sau Đại hội VI ( tháng 12 năm 1986), nước ta thực sự bước vào thời kỳ đổi mới, từ một nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đã tạo ra bước đột phá lớn và toàn diện. Tổ chức và hoạt động của nhà nước đã được đổi mới một bước và thu được những thành tựu bước đầu. Tuy nhiên, trong thời kỳ đầu của công cuộc đổi mới, tổ chức bộ máy nhà nước, nhất là bộ máy hành chính đã bộc lộ nhiều những khuyết tật như: Hệ thống pháp luật chưa đồng bộ, việc thi hành pháp luật chưa nghiêm; bộ máy hành chính nhà nước còn cồng kềng, nhiều tầng nấc trung gian, thủ tục phiền hà, rườm rà, chức năng nhiệm vụ chồng chéo, hoạt động kém hiệu lực, hiệu quả. Từ năm 1994 chủ chương cải cách hành chính bắt đầu được tổ chức triển khai thực hiện và đặc biệt khi Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010 được ban hành theo Quyết định số 136/ QĐ- TTg ngày 17/9/2001 của Thủ tướng Chính phủ, đến nay đã thu được nhiều thành tựu đáng ghi nhận, đó là: Thứ nhất, từng bước hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức bộ máy Chính phủ, Bộ, về tổ chức cán bộ như: Luật tổ chức Chính phủ năm 2001; Nghị định số 86/2002/NĐ-CP ngày 05/11/2002 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu của Bộ, cơ quan ngang Bộ .v.v Trên cơ sở xác định, điều chỉnh chức năng của Chính phủ, các Bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ phù hợp với yều cầu quản lý trong tình hình mới theo hướng làm cho bộ máy Chính phủ gọn nhẹ, chức trách rõ ràng, làm việc có khoa học, hoạt động có hiệu lực hiệu quả; giảm mạnh các cơ quan thuộc chính phủ và tổ chức thuộc Thủ tướng Chính phủ. Thu gọn bớt đầu mối, tinh giản dần bộ máy của hệ thống hành chính từ trung ương đến địa phương Thứ hai, từng bước tiếp cận đến Bộ đa ngành, đa lĩnh vực; tách chức năng quản lý nhà nước của Bộ đối với ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước với chức năng điều hành các tổ chức sự nghiệp công trực thuộc Bộ; tập trung chủ yếu vào chức năng quản lý nhà nước , giảm bớt sự can thiệp không cần thiết, không đúng chức năng vào quá trình sản xuất kinh doanh. Cơ cấu tổ chức của các Bộ, cơ quan ngang Bộ được sắp xếp lại theo hướng tinh gọn, hợp lý, tương xứng với chức năng, nhiệm vụ của mỗi cơ quan; định rõ tính chất và các loại hình tổ chức trực thuộc để tham mưu và thực thi pháp luật. Thứ ba, chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm đã rõ ràng hơn, giảm bớt sự chồng chéo, trùng lặp; thực hiện việc phân công, phân cấp, phân quyền giữa cơ quan trung ương với địa phương; điều chuyển một số chức 5 năng không thuộc các cơ quan quản lý nhà nước cho các đơn vị sự nghiệp và các doanh nghiệp thực hiện Thứ tư, số lượng Bộ, các cơ quan ngang Bộ đã giảm đáng kể theo hướng tiếp cận theo thông lệ quốc tế. Từ 37 bộ năm 1886 đã giảm xuống còn 22 Bộ năm 2008; số lượng cơ quan thuộc Chính phủ từ 39 cơ quan năm 1986 xuống còn 8 cơ quan năm 2008 Thứ năm, phân biệt được bộ phận nào thuộc bộ phận tham mưu, bộ phận thực thi, bộ phận cung ứng dịch vụ công 2. Những hạn chế trong quá trình tổ chức Bộ, cơ quan ngang Bộ ở Việt Nam từ năm 1986 đến nay Sau hơn 20 năm thực hiện công cuộc đổi mới, đặc biệt là thực hiện chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước từ năm 2001 đến nay, tổ chức Bộ và cơ quan ngang Bộ tuy đã đạt được những thành tựu kể trên nhưng cũng bộc lộ những hạn chế sau: Thứ nhất, việc xác định và phân công chức năng, thẩm quyền, trách nhiệm quản lý nhà nước của chính phủ và mỗi cơ quan trung ương còn thiếu rõ ràng, chưa hợp lý, chồng chéo và trùng lắp. Có những lĩnh vực thuộc chức năng, thẩm quyền của Chính phủ lại giao cho các Tổng cục, Cục, Uỷ ban, Ban, và một số cơ quan khác nên Chính phủ phải quản lý-điều hành thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình qua cấp trung gian nên không bao quát được các công việc của Chính phủ. Giữa các Bộ có sự chồng lấn về chức năng , nhiệm vụ, thẩm quyền như : Những công việc dễ làm, có nhiều lợi ích thì nhiều Bộ cùng làm; các công việc khó, không có nguồn thu thì đùn đẩy nhau dẫn đến tình trạng vừa chồng chéo vừa bỏ trống. Thứ hai, việc xác định và giao chức năng, thẩm quyền, trách nhiệm quản lý cho mỗi Bộ còn thiếu rõ ràng, chưa có đủ cơ sở luận cứ khoa học, mang tính chủ quan, áp đặt và quy định chung chung; các tiêu chí đánh giá về hiệu lực, hiệu quả, năng suất chưa được thiết kế rõ ràng về định lượng nên không làm rõ được các nội dung công việc quản lý của mỗi Bộ, ngành làm gì và làm đến đâu. Vì vậy, rất khó xác định được kết quả đầu ra và hiệu quả thực hiện các chức năng quản lý nhà nước của mỗi Bộ, cũng như xếp hạng được Bộ nào tốt nhất, Bộ nào kém nhất. Thứ ba, việc phân cấp thực hiện chức năng, thẩm quyền, trách nhiệm quản lý nhà nước giữa các Bộ, ngành trưng ương với chính quyền địa hương còn nhiều hạn chế và thiếu chế định cụ thể. Các mối quan hệ dọc, ngang, trên, dưới còn thiếu chặt chẽ và chưa thành quy chế. Thứ tư, là có tình trạng mô hình cơ cấu tổ chức của một Bộ vừa có Vụ, Cục trực thuộc Bộ, vừa có Vụ, Cục trực thuộc Tổng cục cùng nằm trong một Bộ, điển hình là Bộ Tài chính. Ở đây có sự lẫn lộn giữa loại hình tổ chức Vụ với Cục và thiếu luận cứ để giải thích tại sao và khi nào phải có loại hình tổ chức Vụ, Cục hay Tổng cục trong cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ, 6 cơ quan thuộc Chính phủ. Do đó, tạo ra mô hình tổ chức nhiều tầng nấc, phức tạp, không rõ ràng về vị trí pháp lý dẫn đến vận hành kém hiệu quả. Thứ năm, hiện nay đang có tình trạng và xu hướng muốn chuyển đổi loại hình tổ chức và nâng cấp cơ quan từ không có pháp nhân thành tổ chức có tư cách pháp nhân như: Vụ muốn chuyển thành Cục, hoặc Phòng muốn thành Trung tâm, Trung tâm muốn thành Cục, Cục muốn thành Tổng cục, Tổng cục muốn thành Bộ hoặc muốn tách ra thành cơ quan thuộc Chính phủ. thực chất ở đây là muốn chuyển đổi thành tổ chức có nhiều quyền lực hơn, được hoạt động độc lập, có tài khoản riêng, hưởng nhiều chế độ, chính sách hơn. Thứ sáu, quá trình hợp nhất thu hẹp số lượng Bộ mang tính cơ học, nặng về áp đặt, chạy theo thành tích nên chưa có sự thay đổi về chất lượng đối với những Bộ có sự hợp nhất. Trong Bộ có nhiều chức phó (như có nhiều Thứ trưởng trong một Bộ, nhiều Vụ phó, Cục phó trong một Vụ, một Cục), xuất hiện các Tổng cục, các Cục, các Vụ cấp 1- cấp2 III. MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU LỰC, HIỆU QUẢ CỦA TỔ CHỨC VỤ, TỔ CHỨC CỤC TRONG BỘ MÁY BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ Ở NƯỚC TA HIÊN NAY Để khắc phục những hạn chế nêu trên cần thực hiện một số giải pháp sau: Thứ nhất, hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức bộ máy của Bộ, cơ quan ngang Bộ. Trong đó cần xác định và phân công chức năng, thẩm quyền, trách nhiệm quản lý nhà nước của chính phủ và mỗi cơ quan trung ương một cách rõ ràng, hợp lý, tránh sự chồng chéo và trùng lắp. Thứ hai, xây dựng hệ thống các tiêu chí đánh giá Bộ, cơ quan ngang Bộ bằng định lượng về hiệu lực, hiệu quả, năng suất và kết quả đầu ra làm cơ sở cho việc xếp hạng các Bộ hàng năm. Thứ ba, xác định lại đầu mối tổ chức và loại hình tổ chức trực thuộc các Bộ, ngành trung ương theo hướng tinh giản, hợp lý, dựa trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ chung của Bộ, ngành, lĩnh vực khi đã phân cấp quản lý cho địa phương. Thứ tư, Giảm bớt các cơ quan thuộc Chính phủ, các cơ quan trực thuộc Thủ tướng chính phủ, hạn chế tối đa loại hình Tổng cục trực thuộc Bộ, giảm bớt cấp phó trong cơ cấu tổ chức của Bộ Thứ năm, đẩy mạnh việc phân cấp, phân quyền cho địa phương, cần có một lộ trình tái cơ cấu tổ chức trong một thời gian dài, áp dụng khoa học phân tích tổ chức vào việc thiết kế mô hình tổ chức Bộ và các cơ quan trực thuộc Bộ, xác lập cơ chế trách nhiệm và có sơ kết, tổng kết trong quá trình cải cách bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương tới địa phương./. 7 . luận môn học Thiết kế tổ chức các cơ quan hành chính nhà nước là “ Phân biệt sự giống nhau và khác nhau mô hình tổ chức Vụ và tổ chức Cục trong thiết kế bộ máy quản lý Bộ, cơ quan ngang Bộ Môn: Thiết kế tổ chức các cơ quan hành chính nhà nuớc Đề tài: PHÂN BIỆT SỰ GIỐNG NHAU VÀ KHÁC NHAU MÔ HÌNH TỔ CHỨC “VỤ” (DEPARTMENT) VÀ TỔ CHỨC “CỤC” (BUREAU) TRONG THIẾT KẾ BỘ MÁY QUẢN LÝ. hiện nay. 2 I. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ MÔ HÌNH TỔ CHỨC VỤ, TỔ CHỨC CỤC TRONG THIẾT KẾ BỘ MÁY BỘ VÀ CƠ QUAN NGANG BỘ 1. Khái niệm Bộ, cơ quan ngang Bộ (sau đây gọi chung là Bộ) Bộ là cơ quan của Chính