HỌC VIỆN CT-HCQG HỒ CHÍ MINH VIỆN KINH TẾ BÁO CÁO TỔNG KẾT ĐỀ TÀI NÂNG CAO NĂNG LỰC HIỆU LỰC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ MÔI TRƯỜNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY CNĐT : NGUYỄN THỊ THƠM 8259 HÀ NỘI – 2010 DANH SÁCH CỘNG TÁC VIÊN NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI 1. Lê Tuấn Anh - Học viên Cao học KTPT, KTT, Khóa 16 2. ThS. Nguyễn Thành Công - Trường Đại học Công đoàn 3. PGS.TS An Như Hải - Học viện CT - HC quốc gia Hồ Chí Minh 4. PGS. TS Tô Đức Hạnh - Trường Đại học KTQD Hà Nội 5. ThS. Phí Thị Hằng - Học viện CT - HC quốc gia Hồ Chí Minh 6. PGS.TS Nguyễn Thị Hường - Học viện CT - HC quốc gia Hồ Chí Minh 7. ThS. Trần Thị Tuyết Lan - Học viện CT - HC quốc gia Hồ Chí Minh 8. Nguyễn Thị Kiều Linh - Viện Nghiên cứu Khoa học BHLĐ , Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam 9. Trần Nguyên Lý - Sở KH - CN tỉnh Vĩnh Phúc 10. ThS. Nguyễn Thị Miền - Học viện CT - HC quốc gia Hồ Chí Minh MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU 01 Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ HIỆU LỰC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ MÔI TRƯỜNG 19 1.1. Nhận thức chung về quản lý nhà nước về môi trường 19 1.1.1. Khái niệm, nội dung quản lý nhà nước về môi trường 19 1.1.2. Nguyên tắc và các công cụ quản lý nhà nước về môi trường 22 1.2. Một số vấn đề lý luận về hiệu lực quản lý nhà nước về môi trường 36 1.2.1. Khái niệm “hiệu lực quản lý nhà nước về môi trường” và các chỉ tiêu đánh giá 36 1.2.2. Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực quản lý nhà nước về môi trường 45 1.3. Kinh nghiệm quốc tế về nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về môi trường và bài học rút ra cho Việt Nam 51 1.3.1. Một số kinh nghiệm quốc tế về nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về môi trường 51 1.3.2. Bài học rút ra cho Việ t Nam 68 Chương 2: THỰC TRẠNG HIỆU LỰC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VÊ MÔI TRƯỜNG Ở VIỆT NAM 74 2.1. Thực trạng hiệu lực quản lý nhà nước trong khắc phục ô nhiễm, suy thoái môi trường ở Việt Nam 74 2.1.1. Tổng quan các văn bản pháp luật về khắc phục ô nhiễm, suy thoái môi trường ở Việt Nam 74 2.1.2. Tình hình thực thi các văn bản pháp luật về khắc phục ô nhiễm, suy thoái môi trường và những kết quả đạt được 76 2.1.3. Đánh giá hiệu lực quản lý nhà nước trong khắc phục ô nhiễm, suy thoái môi trường 89 2.2. Thực trạng hiệu lực quản lý nhà nước trong thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam 95 2.2.1. Tổng quan các văn bản pháp luật về đánh giá tác động môi trường 95 2.2.2. Tình hình thực thi việc thẩm định Báo cáo đánh giá tác động môi trường ở Việt Nam từ 2005 đến nay 101 2.2.3. Đánh giá hiệu lực quản lý nhà nước trong thẩm định đánh giá báo cáo tác động môi trường từ 2005 đến nay 106 2.3. Thực trạng hiệu lực quản lý nhà nước trong hoạt động kiểm tra, thanh tra và xử lý vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường ở Việt Nam 115 2.3.1. Tổng quan các văn bản pháp luật về kiểm tra, thanh tra và xử lý vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường 116 2.3.2. Tình hình thực thi việc kiểm tra, thanh tra và xử lý vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường từ năm 2005 đến nay 120 2.3.3. Đánh giá hiệu lực quản lý nhà nước trong hoạt động kiểm tra, thanh tra và xử lý vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường 133 2.4. Nguyên nhân hiệu lực quản lý nhà nước về môi trường ở nước ta yếu kém 139 2.4.1. Hệ thống luật pháp, chính sách về bảo vệ môi trường còn nhiều bất cập 139 2.4.2. Hệ thống chế tài xử phạt vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường có nhiều bất hợp lý 143 2.4.3. Hệ thống tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về môi trường còn nhiều yếu kém 147 2.4.4. Bảo vệ môi tr ường chưa trở thành ý thức của nhiều người 150 2.4.5. Một số nguyên nhân khác 153 Chương 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU LỰC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ MÔI TRƯỜNG Ở VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN TỚI 156 3.1. Quan điểm và mục tiêu nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về môi trường ở Việt Nam trong thời gian tới 156 3.1.1. Quan điểm nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về môi trường ở Việt Nam 156 3.1.2. Mục tiêu nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về môi trường ở Việt Nam đến 2020 160 3.2. Giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về môi trường ở Việt Nam trong thời gian tới 161 3.2.1. Tiếp tục hoàn thiện hệ thống luật pháp, chính sách bảo vệ môi trường 161 3.2.2. Tăng cường chế tài xử phạt vi phạm pháp luật bảo vệ môi trường 168 3.2.3. Hoàn thiện hệ thống tổ chức bộ máy quản lý nhà nước về môi trường các cấp 171 3.2.4. Nâng cao ý thức, trách nhiệm bảo vệ môi trường trong toàn xã hội 180 3.2.5. Giải pháp khác 188 KẾT LUẬN 191 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 194 PHỤ LỤC 203 DANH MỤC CÁC BẢNG, SƠ ĐỒ VÀ PHỤ LỤC Số hiệu Tên bảng Trang 2.1: Mức độ xử lý ÔNMT của các cơ sở có tên trong danh sách Quyết định 64/2003/QĐ-TTg ở 19 địa phương đã tiến hành kiểm tra 83 2.2: Kết quả thực hiện Quyết định 64/2003 của 19 địa phương 84 2.3: Tổng hợp kết quả đạt được trong việc thực thi Quyết định 64/2003 trên phạm vi cả nước 87 2.4: Kết quả thẩm định và phê duyệt Báo cáo đánh giá tác động môi trường của Bộ TN và MT từ năm 2005 - 2009 101 2.5: Danh mục cơ quan quản lý nhà nước trong lĩnh vực môi trường của các Bộ 102 2.6: Kết quả hoạt động thẩm định Báo cáo ĐTM của Sở TN và MT Yên Bái từ 2006 đến 2009 104 2.7: Số lượng cơ sở và địa phương được Thanh tra bộ TN và MT và các cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ kiểm tra từ 2005 đến nay 134 Số hiệu Tên sơ đồ 3.1: Sử dụng kênh thông tin tác động đến các doanh nghiệp nhằm nâng cao ý thức, trách nhiệm bảo vệ môi trường của các doanh nghiệp 182 Phụ lục 203 Hình 1: Sơ đồ tổ chức cơ quan bảo vệ môi trường Trung Quốc Hình 2: Sơ đồ tổ chức các cơ quan bảo vệ môi trường Singapore Hình 3: Sơ đồ tổ chức B ộ môi trường và tài nguyên thiên nhiên Philipine Hình 4: Sơ đồ tổ chức các cơ quan bảo vệ môi trường Malayxia Hình 5: Sơ đồ tổ chức Bộ khoa học, công nghệ và môi trường Thái Lan BẢNG VIẾT TẮT BVMT : Bảo vệ môi trường CKBVMT : Cam kết bảo vệ môi trường CNH, HĐH : Công nghiệp hóa, hiện đại hóa ĐPT : Đang phát triển ĐTC : Đánh giá tác động môi trường chiến lược ĐTM : Đánh giá tác động môi trường KCN : Khu công nghiệp CCN : Cụm công nghiệp NGO s : Vốn của các Tổ chức phi chính phủ NĐ - CP : Nghị định Chính phủ NSNN : Ngân sách Nhà nước ODA : Hỗ trợ phát triển chính thức ÔNMT : Ô nhiễm môi trường ÔNMTNT : Ô nhiễm môi trường nghiêm trọng QLMT : Quản lý môi trường QLNN : Quản lý nhà nước TCVN : Tiêu chuẩn Việt Nam TNHH : Trách nhiệm hữu hạn TTKT : Tăng trưởng kinh tế TN và MT : Tài nguyên và Môi trường UBND : Uỷ ban nhân dân 1 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trải qua hơn 20 năm đổi mới, Việt Nam đã giành được nhiều thành tựu to lớn. Tốc độ tăng trưởng kinh tế đạt bình quân trên 7%/năm trong một thời gian dài. Thu nhập bình quân đầu người đã tăng lên đáng kể, năm 2008 đạt gần 1.000 USD. Tích luỹ của nền kinh tế ngày càng tăng, tạo điều kiện để giải quyết thành công nhiều vấ n đề xã hội. Những năm gần đây, bình quân mỗi năm tạo được trên 1,5 triệu việc làm cho người lao động, tỷ lệ hộ nghèo giảm nhanh; chăm sóc sức khỏe cho người dân ngày càng tốt hơn, phúc lợi xã hội ngày càng được cải thiện. Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả kinh tế - xã hội đã đạt được, ô nhiễm môi trường ngày càng trở nên trầm trọng. Năm 2008, cùng với sự bùng nổ c ủa lạm phát, vấn đề môi trường nổi lên như một chủ điểm nóng mà bất cứ người Việt Nam nào cũng phải quan tâm. Trong những sự kiện nổi bật nhất của năm 2008 ở Việt Nam, vụ việc Công ty Vedan vi phạm nghiêm trọng Luật BVMT có thể được coi là đáng chú ý nhất. Với việc xả hàng ngàn m 3 nước thải công nghiêp chưa qua xử lý ra môi trường trong một ngày, doanh nghiệp này đã gây bức tử dòng sông Thị Vải. Dư luận xã hội xôn xao, nhiều diễn đàn đã đăng tải ý kiến của các nhà khoa học, các nhà quản lý và của người dân, đặc biệt là của tầng lớp trẻ (trong đó có cả những học sinh phổ thông) về những vấn đề liên quan đến môi trường sau sự kiện trên. Nhiều câu hỏ i đặt ra xung quanh vấn đề này: Vì sao Vedan lại có thể xả một khối lượng lớn nước thải không qua xử lý vào sông Thị Vải trong gần 15 năm qua, trong khi doanh nghiệp này đã cam kết thực hiện các quy định về môi trường và trên thực tế đã xây dựng hệ thống xử lý nước thải tập trung? Vì sao hiện nay có đến trên 70% khu công nghiệp ở Việt Nam chưa có hệ thống xử lý nước thải công nghiệp mà vẫ n hoạt động, trong khi đây là quy định bắt buộc đối với các dự án sản xuất công nghiệp? Có bao nhiêu dòng sông, kênh, rạch đang bị ô nhiễm nặng? Vì sao nhiều làng, xã hiện nay 2 đang mắc hội chứng “làng, xã ưng thư”? Vì sao nạn tàn phá rừng, kể cả rừng phòng hộ và rừng đầu nguồn vẫn diễn ra ở khắp các địa phương? Nguyên nhân nào gây ra lũ lụt chưa từng có ở Việt Nam trong những năm gần đây? Vì sao hiện tượng biến đổi khí hậu lại xảy ra thường xuyên ở nước ta? Phải chăng Việt Nam đang hy sinh môi trường để đổ i lấy tăng trưởng kinh tế trong những năm qua? Vì sao từ năm 2004 Chính phủ đã ban hành Định hướng chiến lược phát triển bền vững của Việt Nam trong thế kỷ 21 nhưng đến nay việc triển khai thực hiện lại hết sức hạn chế như vậy? Đặc biệt có một luồng ý kiến chung trong hầu hết các bài viết, ý kiến của nhiều tác giả là trách nhiệm củ a Nhà nước và hơn hết là của các cơ quan QLNN đối các vấn đề trên như thế nào? Vì sao Việt Nam đã xây dựng một hệ thống luật đồ sộ (có trên 300 văn bản luật liên quan đến vấn đề môi trường) mà thực trạng vi phạm các quy định BVMT ở Việt Nam trong thời gian qua lại xảy ra trầm trọng và phổ biến ? Có thể thấy thực trạng này qua số lượng ý kiến chất v ấn Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường ở các kỳ họp quốc hội trong năm 2008. Thời gian gần đây, các bộ, các cơ quan chức năng và chính quyền địa phương dưới sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ tướng Chính phủ đã thực sự vào cuộc, bắt đầu từ việc áp dụng các hình thức xử phạt Vedan đến việc tiếp tục sửa đổi, hoàn thiện văn bản pháp luật và các công cụ chính sách để thực hiện quy định BVMT ở Việt Nam. Nhưng liệu xu hướng này có được tiếp tục đẩy mạnh trong thời gian tới hay không? Nhất là trong điều kiện nền kinh tế đang suy thoái như hiện nay thì đây là vấn đề rất phức tạp và nhạy cảm. Hiện đang có nhiều luồng ý kiến khác nhau về vấn đề này. Có ý kiến cho r ằng nếu chúng ta xiết chặt hơn những quy định về môi trường, liệu có gây cản trở đến thu hút các dự án FDI trong năm 2009 và các năm tiếp theo? Hoặc, trong khi doanh nghiệp đang gặp khó khăn nếu phải thực hiện đầy đủ các quy định về BVMT sẽ làm tăng chi phí sản xuất. 3 Điều đó sẽ dẫn đến giảm khả năng cạnh tranh và có thể có nhiều doanh nghiệp phải “phá sản”. Nhưng bên cạnh đó, cũng có những phân tích ngược lại cho rằng, để phát triển bền vững, trong đó có cả bền vững về kinh tế thì vấn đề BVMT có vai trò hết sức quan trọng. Bởi vì, môi trường được bảo vệ tốt, nguồn tài nguyên thiên nhiên sẽ được sử dụng có hiệu lực, các doanh nghiệp sản xuất hàng xuất khẩu sẽ tăng sức cạnh tranh nhờ tiết kiệm đầu vào và đáp ứng được tiêu chuẩn của các nước (trong đó có tiêu chuẩn môi trường). Do đó, cần phải tiếp tục bổ sung, sửa đổi các quy định pháp luật và tăng cường sử dụng các công cụ của chính sách để QLMT chặt chẽ hơn. Đặc biệt, đã có một số tác giả bàn về hiệu lực QLNN về môi trường ở Việt Nam hiện nay. Nhưng khi bàn về nội dung cần hoàn thiện đối với lĩnh vực này thì còn có những quan điểm chưa thống nhất. Có tác giả khuyến nghị việc cần làm ngay là thực hiện đầy đủ các quy định của pháp luật về môi trường. Bởi vì, nhìn chung hệ thống pháp luật trong lĩnh vực này ở Vi ệt Nam về cơ bản là đầy đủ, phủ khắp các lĩnh vực liên quan đến môi trường nhưng vì khâu thực thi yếu nên hiệu lực QLNN về môi trường rất thấp và chính hạn chế này đã dẫn đến những vấn đề môi trường trầm trọng như hiện nay. Một số ý kiến khác lại cho rằng, cần bắt tay ngay vào hoàn thiện, sửa đổi, bổ sung hệ thống pháp luật để bảo đảm tính đồng bộ và ăn khớp giữa các luật, bởi đây là nguyên nhân cơ bản làm cho luật pháp BVMT khó đi vào thực tiễn ở Việt Nam Thực tế đó đòi hỏi phải có sự nghiên cứu sâu sắc, toàn diện và có căn cứ khoa học về những vấn đề nêu trên. Nhóm nghiên cứu lựa chọn đề tài: “Nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về môi trường ở Việt Nam hiệ n nay” với hy vọng sẽ góp phần làm sáng tỏ cơ sở lý luận và thực tiễn của vấn đề, từ đó đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực QLNN về môi trường ở nước ta. [...]... HIỆU LỰC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ MÔI TRƯỜNG Ở VIỆT NAM Chương 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU LỰC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ MÔI TRƯỜNG Ở VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN TỚI 18 Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ HIỆU LỰC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ MÔI TRƯỜNG 1.1 NHẬN THỨC CHUNG VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ MÔI TRƯỜNG 1.1.1 Khái niệm, nội dung quản lý nhà nước về môi trường 1.1.1.1 Khái niệm quản lý nhà nước về. .. cứu lý luận và thực tiễn nhằm nâng cao hiệu lực QLNN về môi trường ở Việt Nam 3 Mục tiêu và nhiệm vụ của đề tài: 3.1 Mục tiêu của đề tài - Bước đầu xác lập cơ sở lý luận và thực tiễn để phân tích, đánh giá hiệu lực QLNN về môi trường - Phân tích, đánh giá hiệu lực thực hiện một số nội dung QLNN về môi trường ở Việt Nam - Đề xuất các giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao hiệu lực QLNN về môi trường ở Việt Nam. .. hiệu lực QLNN về môi trường Chẳng hạn như: - TS Phạm Khôi Nguyên, Nâng cao hiệu quả QLNN về tài nguyên và môi trường phục vụ sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, Tạp chí Tài nguyên và Môi trường, tháng 11/2003, tr 9-10 - Nâng cao hiệu quả QLNN về môi trường, thiennhien.net, ngày 13/02/2009 15 Tuy nhiên, các công trình này mới dừng ở mức kêu gọi cần phải nâng cao hiệu lực QLNN về môi trường. .. thực hiện các mục tiêu nêu trên, đề tài tập trung giải quyết những nhiệm vụ cơ bản sau: - Hệ thống hóa một số vấn đề lý luận về QLNN về môi trường và làm rõ khái niệm, các chỉ tiêu đánh giá, các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực QLNN về môi trường - Khảo cứu kinh nghiệm nâng cao hiệu lực QLNN về môi trường của một số nước trên thế giới - Phân tích, đánh giá hiệu lực thực hiện một số nội dung QLNN về môi trường. .. phí môi trường trên thế giới và một số định hướng cho Việt Nam, Tạp chí Tài chính, tháng 11/2002, tr 45-47 - Trung tâm phát triển Tài nguyên và Môi trường, Viện Môi trường và Phát triển bền vững, Quản lý tổng hợp lưu vực sông theo hướng phát triển bền vững ở Việt Nam (Dự án VIE/01/021), H 2006 2.5 Hướng nghiên cứu về hiệu quả quản lý nhà nước về môi trường Hiện nay đã có một số công trình đề cập đến hiệu. .. công cụ quản lý môi trường, Nxb Khoa học và Kỹ thuật, H.2001 - Trần Thanh Lâm, Quản lý môi trường bằng công cụ kinh tế, Nxb Lao động, H.2006 - PGS.TS Nguyễn Thị Liên - TS Lê Xuân Trường, Định hướng xây dựng chính sách thuế môi trường ở Việt Nam, Tạp chí Tài chính, tháng 5/2007, tr 17-19 - TS Nguyễn Xuân Lý, Nâng cao hiệu lực hoạt động của lực lượng cảnh sát môi trường, Tạp chí Tài nguyên và Môi trường, ... chung, chưa bàn gì về khái niệm, các chỉ tiêu đánh giá, các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu lực QLNN về môi trường và cũng chưa có những đánh giá cụ thể về thực trạng hiệu lực QLNN về môi trường ở nước ta Như vậy, có thể thấy mặc dù có rất nhiều công trình nghiên cứu liên quan đến nội dung QLNN về môi trường, nhưng có rất ít công trình nghiên cứu về hiệu lực QLNN trong lĩnh vực này Thực hiện đề tài này, chúng... Cục Môi trường, Giới thiệu các công cụ kinh tế và khả năng áp dụng trong QLMT ở Việt Nam, H.2001 - Bộ Tư pháp, Đánh giá thực trạng áp dụng các công cụ kinh tế trong QLMT ở Việt Nam hiện nay - Giải pháp hoàn thiện, Kỷ yếu hội thảo khoa học, H.2005 - Nguyễn Thế Chinh, Áp dụng các công cụ kinh tế để nâng cao năng lực QLMT ở Hà Nội, Nxb Chính trị Quốc gia, H.1999 10 - Đã đến lúc phải thực hiện thuế môi trường, ... lực thực hiện một số nội dung QLNN về môi trường ở nước ta và làm rõ nguyên nhân của tình trạng này 16 - Đề xuất các giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao hiệu lực QLNN về môi trường ở nước ta 4 Phạm vi và phương pháp nghiên cứu: 4.1 Phạm vi nghiên cứu Theo Luật BVMT, QLNN về môi trường có 10 nội dung Để đánh giá hiệu lực QLNN về môi trường phải đánh giá hiệu lực thực thi theo cả 10 nội dung này Đây là vấn... nhất quán Do đó, để nâng cao hiệu lực QLNN về môi trường ở Việt Nam hiện nay, các cơ quan chức năng cần nhanh chóng rà soát lại toàn bộ hệ thống luật pháp liên quan đến môi trường để kịp thời sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với yêu cầu của thực tiễn Đồng thời, ở nhóm này một số tác giả đã phân tích các chế tài xử phạt đối với các hành vi vi phạm Quy định BVMT ở nước ta hiện nay còn ở mức quá thấp trong . nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về môi trường ở Việt Nam 156 3.1.2. Mục tiêu nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về môi trường ở Việt Nam đến 2020 160 3.2. Giải pháp chủ yếu nhằm nâng cao. GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU LỰC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ MÔI TRƯỜNG Ở VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN TỚI 156 3.1. Quan điểm và mục tiêu nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước về môi trường ở Việt Nam trong. và các công cụ quản lý nhà nước về môi trường 22 1.2. Một số vấn đề lý luận về hiệu lực quản lý nhà nước về môi trường 36 1.2.1. Khái niệm hiệu lực quản lý nhà nước về môi trường và các