nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học số 2/2003 3 ấp cơ sở ở nớc ta hiện nay đợc xác định là cấp x, phờng, thị trấn. Đây hầu hết là những cộng đồng dân c tồn tại đ lâu đời, có sự gắn bó chặt chẽ với nhau về nhiều phơng diện nh họ mạc, phong tục, tập quán, ngành nghề và nhiều sinh hoạt chung khác. ở nớc ta hiện nay, trong số những đơn vị hành chính cấp cơ sở thì x chiếm số đông nhất và tính cộng đồng của những ngời dân ở đó cũng cao hơn cả, nó gắn liền với nền văn hoá làng x lâu đời của ngời Việt. Những đơn vị hành chính ở cấp cơ sở thờng có tính tự quản cao so với các đơn vị hành chính ở cấp lớn hơn, các mối quan hệ trong cộng đồng dân c thờng đợc điều chỉnh bằng nhiều quy định và thiết chế khác nhau, trong đó có cả những quy định và thiết chế do chính những thành viên trong cộng đồng tự tạo lập ra. Các cơ quan chính quyền cấp cơ sở chiếm số đông nhất và đợc xem là ít quan liêu nhất trong hệ thống các cơ quan nhà nớc. Các cơ quan này giống nh những cầu nối giữa Nhà nớc với t cách là bộ máy công quyền thực hiện chức năng quản lí với đối tợng bị quản lí là các tổ chức và cá nhân trong đất nớc. Cơ quan chính quyền cấp cơ sở đại diện cho Nhà nớc, nhân danh Nhà nớc để thực thi quyền lực nhà nớc, triển khai, tổ chức thực hiện những chủ trơng, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nớc ở cấp cơ sở nên phải đủ mạnh mới có thể thực hiện đợc chức năng, nhiệm vụ của mình nhng đồng thời cũng phải mềm dẻo, linh hoạt bởi hàng ngày tiếp xúc trực tiếp với dân, đáp ứng những nhu cầu, đòi hỏi đa dạng của mỗi ngời dân sao cho vừa đúng pháp luật vừa phù hợp với truyền thống và điều kiện của mỗi ngời dân, mỗi địa phơng. Nếu chính quyền cấp cơ sở làm việc có hiệu quả thì đờng lối, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nớc sẽ dễ dàng đi vào cuộc sống, trở thành hoạt động thực tế của nhân dân, tạo ra sự phấn khởi, tin tởng của nhân dân vào Đảng và Nhà nớc đồng thời tạo ra sự hiểu biết, thông cảm lẫn nhau giữa Đảng, Nhà nớc và nhân dân. Ngợc lại, nếu chính quyền cơ sở không giải quyết một cách thấu đáo những thắc mắc, vớng mắc của nhân dân, các cán bộ cơ sở làm việc không tốt có thể sẽ làm bùng phát sự phản ứng tiêu cực của nhân dân đối với chính quyền, với chủ trơng chính sách của Đảng và Nhà nớc. Là ngời sâu sát với dân, cùng chung sống hằng ngày với dân, những ngời đại diện Nhà nớc ở cấp cơ sở phải giải quyết các công việc đa dạng, phức tạp của dân sao cho không trái pháp luật nhng có hiệu quả cao nhất. Cán bộ cơ sở trong công việc phải thực sự vì dân, C * Giảng viên chính Khoa hành chính - nhà nớc Trờng đại học luật Hà Nội TS. Nguyễn Minh Đoan * nghiên cứu - trao đổi 4 Tạp chí luật học số 2/2003 thơng dân, lấy dân làm gốc, không thể vì cái toàn cục mà quên đi hoàn cảnh điều kiện của mỗi ngời dân nhng cũng không vì mỗi ngời dân cụ thể mà làm trái pháp luật, trái đờng lối chính sách của Đảng và Nhà nớc. Chính quyền cấp cơ sở là ngời trực tiếp tổ chức thực hiện các quy định, quyết định của Nhà nớc. Đồng thời cũng là ngời trực tiếp lắng nghe, tiếp thu các ý kiến đề xuất, kiến nghị của nhân dân. Do vậy, họ cũng là cấp phải phản ánh một cách trung thực những nguyện vọng, mong muốn, nhu cầu của ngời dân lên các cơ quan cấp trên, lên trung ơng và đề xuất những giải pháp trong việc giải quyết những vớng mắc, thoả mn nhu cầu, mong muốn của nhân dân nói chung và của mỗi ngời dân nói riêng. Trong tổ chức bộ máy thì không nhất thiết là cứ cấp tỉnh, cấp huyện và các cấp tơng đơng có cơ quan, bộ phận nào thì cấp cơ sở cũng phải có cơ quan đó hay bộ phận đó. Nếu ở các cấp cao hơn thì các cơ quan nhà nớc cần phải đợc tổ chức thành nhiều hệ thống nh hiện nay để có điều kiện chuyên sâu nghiên cứu, chỉ đạo, quản lí hoặc giải quyết về lĩnh vực nào đó của hoạt động nhà nớc thì ở cấp cơ sở tất cả nên thu về một đầu mối, tất cả những công việc mà Nhà nớc cần giải quyết ở phạm vi cơ sở chỉ cần giao cho một cơ quan đảm nhiệm là phù hợp. Có thể ví các cơ quan cấp trên, đặc biệt là cơ quan quản lí là cơ quan chuyên ngành (đơn ngành), cơ quan cấp cơ sở là cơ quan đa ngành. Do vậy, không nên để tồn tại hai loại cơ quan thuộc chính quyền cơ sở nh hiện nay mà nên có sự thay đổi. Để giảm bớt sự cồng kềnh và kém hiệu quả của chính quyền cấp cơ sở theo chúng tôi nên bỏ hội đồng nhân dân cấp cơ sở. Bởi lẽ, mặc dù chúng ta đ thiết kế để bí th đảng uỷ kiêm chức chủ tịch hội đồng nhân dân song hoạt động của hội đồng nhân dân cấp cơ sở cho đến nay vẫn không tránh khỏi tình trạng hình thức, kém hiệu quả và thờng bị uỷ ban nhân dân thao túng. Có thể nói, bất kì quyết định quan trọng nào dù là của hội đồng nhân dân hay uỷ ban nhân dân cấp cơ sở mà không có sự ủng hộ của các tổ chức, đoàn thể trên địa bàn và của các tổ trởng dân phố hoặc trởng thôn thì sẽ rất khó thực hiện trong thực tế. Do vậy, mặc dù đợc xác định là cơ quan quyền lực nhà nớc ở địa phơng nhng hội đồng nhân dân cấp cơ sở cha thể hiện đợc vị trí, vai trò của mình nên việc bỏ không thành lập hội đồng nhân dân cấp cơ sở trong giai đoạn hiện nay theo chúng tôi là phù hợp. Thay thế vào vị trí và vai trò của hội đồng nhân dân cấp cơ sở, theo chúng tôi thiết thực và có hiệu quả hơn cả là hội nghị nhân dân cơ sở. Hội nghị nhân dân cơ sở đợc tổ chức từ đại diện của Đảng, chính quyền, mặt trận nh bí th đảng uỷ, chủ tịch uỷ ban nhân dân, chủ tịch mặt trận, bí th đoàn thanh niên và đại diện của các tổ chức chính trị-x hội khác ở địa phơng (x, phờng, thị trấn) cùng các tổ trởng dân phố đối với phờng, thị trấn hoặc trởng thôn đối với x. Với thành phần nh trên thì hội nghị nhân dân cơ sở mới thực sự đại diện đợc cho các tầng lớp dân c cơ sở và mới không bị uỷ ban nhân dân cơ sở thao túng. Hội nghị nhân dân cơ sở sẽ thay thế cho hội đồng nhân dân hiện nay quyết định các công việc quan trọng có liên quan đến địa phơng mình. Do hội nghị nhân dân cơ sở không phải là cơ quan nhà nớc nên kinh phí chi cho hội nghị là không đáng kể. Hội nghị nhân dân cơ sở đợc triệu tập mỗi năm hai lần (không kể những hội nghị bất thờng) theo yêu cầu của bí th đảng uỷ, chủ tịch uỷ ban nhân dân hoặc chủ tịch mặt trận để bàn về những vấn đề có liên quan đến địa phơng (x, phờng, thị trấn). Quyết nghị của hội nghị nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học số 2/2003 5 nhân dân cơ sở là bắt buộc phải thực hiện đối với uỷ ban nhân dân cơ sở và các tổ chức có liên quan ở cơ sở. Củng cố và phát triển uỷ ban nhân dân cấp cơ sở hiện nay thành cơ quan tổng hợp đa chức năng theo kiểu uỷ ban phối hợp hành động. Uỷ ban nhân dân cấp cơ sở là cơ quan phối hợp hành động, đa chức năng, nhiều tác dụng vừa là cơ quan quyết nghị những vấn đề thuộc đơn vị mình đồng thời là cơ quan chấp hành của các cơ quan nhà nớc cấp trên và là cơ quan hành chính nhà nớc điều hành các công việc trên phạm vi địa phơng mình, ngoài ra nó còn có vai trò nh cơ quan t pháp để giải quyết những tranh chấp dân sự, những việc liên quan đến hôn nhân, khám phá và giải quyết những vi phạm pháp luật nhỏ mà tính chất nguy hiểm ở mức độ thấp Khi giải quyết các công việc quan trọng có liên quan đến địa phơng nh tài chính, giáo dục - x hội, xây dựng, trật tự - an ninh thì uỷ ban nhân dân cơ sở bắt buộc phải tuân theo quyết nghị của hội nghị nhân dân cơ sở. Nh vậy, nếu các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nớc ở cấp cao hơn do nhiều loại cơ quan khác nhau cùng thực hiện thì ở cấp cơ sở chỉ do một cơ quan thực hiện là uỷ ban nhân dân cơ sở. Do những đặc điểm về địa lí, dân c và những đặc điểm khác mà mỗi địa phơng có sự phát triển khác nhau trên các phơng diện khác nhau (thành thị, nông thôn, miền núi, đồng bằng, hải đảo ), mỗi địa phơng đều có những nhu cầu, điều kiện khác nhau nên cần phải đợc tổ chức quản lí khác nhau, điều đó đòi hỏi bộ máy quản lí nhà nớc ở mỗi nơi cũng cần có những đặc thù nhất định. Nghĩa là, uỷ ban nhân dân phờng, thị trấn ở thành thị phải đợc tổ chức khác với uỷ ban nhân dân x ở nông thôn, ở vùng đồng bằng phải đợc tổ chức khác với ở vùng núi, hải đảo Chẳng hạn, ở những vùng nông nghiệp nông thôn trong uỷ ban nhân dân cần có cán bộ chuyên trách về nông nghiệp, ở những vùng mà c dân chủ yếu làm nghề đánh bắt hải sản thì nên có cán bộ chuyên phụ trách về ng nghiệp Nh vậy, mỗi địa phơng khác nhau có thể tổ chức bộ máy quản lí ở địa phơng mình khác nhau phù hợp với những đặc thù của địa phơng nhng vẫn bảo đảm những nguyên tắc chung về chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của uỷ ban nhân dân cấp cơ sở. Những quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp cơ sở chỉ nên quy định những vấn đề mang tính nguyên tắc, những vấn đề khung để đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ trong việc thực hiện quyền lực nhà nớc tập trung thống nhất của dân, do dân và vì dân trên phạm vi cả nớc. Còn những vấn đề cụ thể, chi tiết nên dành cho mỗi địa phơng (do các cơ quan chính quyền cấp tỉnh, thành phố quyết định) tự bố trí sắp xếp về mặt tổ chức cũng nh hoạt động sao cho phù hợp với tình hình cụ thể của địa phơng mình, miễn là không trái với luật. Nh vậy, sẽ vừa bảo đảm đợc sự thống nhất chung trên phạm vi cả nớc vừa bảo đảm tính đa dạng, thiết thực, linh hoạt trong quản lí nhà nớc ở mỗi địa phơng. Đồng thời cũng tạo cho mỗi địa phơng sự chủ động, sáng tạo khi quyết định các vấn đề có liên quan đến lợi ích của địa phơng mình, tạo ra sự thi đua giữa các địa phơng trong khuôn khổ pháp luật. Việc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cho các cơ quan chính quyền địa phơng ba cấp nh hiện nay gần giống nhau chỉ khác nhau chủ yếu về phạm vi và quy mô đ dẫn đến tình trạng chồng chéo trong hoạt động của các cơ quan chính quyền giữa ba cấp này. Theo chúng tôi đối với cấp tỉnh, thành phố thì có thể giữ nguyên cơ cấu nh hiện nay, còn nghiên cứu - trao đổi 6 Tạp chí luật học số 2/2003 đối với cấp quận, huyện thì nên thu hẹp quy mô lại, đối với cấp cơ sở thì nên tăng cờng hơn cho uỷ ban nhân dân và bỏ hội đồng nhân dân nh đ nêu trên. Giai đoạn vừa qua chúng ta đ nói nhiều đến tình trạng quan liêu trong hoạt động quản lí nhà nớc. Nhng phải nói rằng trong lĩnh vực này hiện tại vẫn còn ôm đồm, bao biện, nghĩa là các cơ quan cấp cao hơn có quyền giải quyết nhng lại không có khả năng giải quyết tốt, còn các cơ quan cấp cơ sở là cấp sát với cuộc sống nhất, biết nhiều nhất nhng lại không có quyền giải quyết. Với những quy định pháp luật nh vậy nên vừa qua đ có tình trạng các cơ quan, đơn vị cấp trên thờng phải nhờ (uỷ quyền cho cơ quan, đơn vị cấp dới) thực hiện hộ một phần những chức năng nhiệm vụ mà họ không có điều kiện thực hiện tốt. Chẳng hạn, nh giao cho các cấp cơ sở thu một số loại thuế hay giao cho cơ sở tổ chức thi hành một số vụ án liên quan đến tài sản có giá trị không nhiều. Tại sao Nhà nớc ta không tiếp tục phân cấp quản lí và phân cấp nhiều hơn nữa? Trên thực tế chúng ta cũng đ thấy nếu giao cho cơ sở thu thuế thì các tổ chức và cá nhân khó có thể trốn thuế. Bởi nh trên đ khẳng định không có cơ quan nhà nớc nào sâu sát và nắm chắc tình hình dân c bằng chính quyền cấp cơ sở. Để tránh hiện tợng quan liêu, ôm đồm bao biện đồng thời giảm bớt hiện tợng ách tắc trong giải quyết công việc nhà nớc, phơng án tốt nhất là phải phân cấp quản lí nhiều hơn nữa, tăng cờng thêm nhiệm vụ, quyền hạn cho chính quyền cấp cơ sở (chủ yếu là những nhiệm vụ, quyền hạn liên quan đến việc tổ chức, thực hiện pháp luật) để các cơ quan chính quyền cơ sở có thể tự giải quyết đợc hầu hết các công việc liên quan đến đời sống hàng ngày của nhân dân. Tăng quyền hạn đồng thời cũng có nghĩa là tăng thêm trách nhiệm và lợi ích cho cơ sở, tăng cán bộ có năng lực cho cấp cơ sở. Hiện tại số cán bộ cơ sở đợc coi là công chức nhà nớc là ít so với nhu cầu. Nếu chúng ta bỏ hội đồng nhân dân cấp cơ sở thì số kinh phí chi cho hoạt động của hội đồng nhân dân cấp này có thể dùng để nâng số cán bộ là công chức nhà nớc ở cơ sở nhiều hơn so với hiện nay. Chúng ta đều biết rằng hoạt động gì thì cũng cần phải có những chi tiêu nhất định. Vậy chính quyền cơ sở cũng cần phải có ngân sách để chi cho những việc cần thiết. Vấn đề là ngân sách cấp cơ sở thì thu từ đâu? Theo chúng tôi, ngoài số kinh phí do Nhà nớc cấp có thể cho phép mỗi cơ sở tự huy động nguồn thu tại chỗ theo kiểu Nhà nớc và nhân dân cùng làm. Nguồn thu này có thể do các c dân trong đơn vị hành chính cơ sở tự nguyện đóng góp, có thể là sự tài trợ, ủng hộ của những cơ quan, đơn vị hoạt động trên địa bàn cơ sở Việc thu và chi tiêu ngân sách cơ sở phải do hội nghị nhân dân cơ sở quyết định bằng quyết nghị còn uỷ ban nhân dân cơ sở chỉ thay mặt nhân dân địa phơng thực hiện quyết nghị đó theo đúng quy chế dân chủ ở cơ sở. Thực hiện việc giảm biên chế một cách cơng quyết và mạnh mẽ hơn đối với các cơ quan chính quyền trung ơng, cấp tỉnh, cấp huyện và các cấp tơng đơng, tăng cờng biên chế và tổ chức cán bộ cho cấp cơ sở, nhất là đối với cấp x. Số cán bộ, công chức bị giảm của các cơ quan này sẽ đợc điều chuyển cho các cơ quan cấp cơ sở. Thời gian qua ngành công an nớc ta đ cử xuống mỗi x một cán bộ công an huyện để giải quyết những công việc liên quan đến ngành công an mà không cần phải chuyển vụ việc lên cấp huyện. Việc nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học số 2/2003 7 làm này của ngành công an thực sự là có hiệu quả tốt. Rất nhiều vụ việc đ đợc giải quyết kịp thời, không để căng thẳng kéo dài, giảm bớt những tốn kém, những phiền hà cho nhân dân, đợc nhân dân đồng tình ủng hộ. Việc làm này còn tránh đợc hiện tợng quan liêu, xa dân của một số, cán bộ, công chức, giúp ngời cán bộ hiểu dân thì sẽ phục vụ đợc dân tốt hơn. Thiết nghĩ việc làm của ngành công an vừa qua cần đợc các ngành khác nghiên cứu, tham khảo vận dụng cho phù hợp với ngành và lĩnh vực của mình. Cũng cần nói thêm là các cán bộ, chiến sĩ cảnh sát đợc cử xuống các x làm việc nhng vẫn thuộc quân số của cơ quan cấp trên. Việc không cắt hẳn biên chế xuống cơ quan cấp dới còn có tác dụng giúp cho việc điều chuyển, luân chuyển cán bộ từ nơi này qua nơi khác sẽ dễ dàng hơn. Việc đào tạo cán bộ cơ sở cha đợc chú ý đúng mức, có phần xem nhẹ trình độ của cán bộ cơ sở mà cha thấy hết đợc tính phức tạp, sự đa dạng trong hoạt động của họ. Nếu nh cán bộ cấp trên cần phải chuyên sâu thì cán bộ cấp dới lại phải có tri thức ở diện rộng, đa năng, gặp việc gì cũng có thể giải quyết đợc hoặc ít ra cũng biết đợc thủ tục và cách giải quyết để hớng dẫn cho ngời dân thực hiện. Cần đào tạo cán bộ cơ sở với nhiều chuyên ngành, nhiều lĩnh vực đa dạng hơn. Đặc biệt là các kiến thức về pháp luật, về quản lí nhà nớc, khả năng vận dụng đờng lối, chính sách Đảng và áp dụng pháp luật vào cuộc sống. Hiện nay chúng ta có nhiều trờng, lại đào tạo quá chuyên sâu về một lĩnh vực nh vậy chỉ đáp ứng đợc việc đào tạo cán bộ cho các cơ quan trung ơng hoặc cấp cao mà cha chú ý đáp ứng nhu cầu của cơ quan chính quyền cấp cơ sở, nhất là các địa phơng vùng núi, vùng sâu, vùng xa. Do vậy, các cơ sở đào tạo cần đổi mới, cần thiết kế chơng trình đào tạo cán bộ cấp cơ sở đa chức năng hơn cho phù hợp với tình hình hiện nay. Nhà nớc nên có chiến lợc đào tạo và phát triển cán bộ cấp cơ sở cho các vùng núi, vùng sâu, vùng xa để tạo ra sự phát triển đồng bộ giữa các vùng, miền. Trình độ dân trí của nhân dân đ đợc nâng cao, tính chất quản lí ngày càng phức tạp, đòi hỏi việc quản lí nhà nớc cần phải khoa học hơn nên cán bộ cấp cơ sở bây giờ cũng cần phải có trình độ, nếu tốt nghiệp đại học và sau đại học thì càng tốt. Nhà nớc nên có những quy định cụ thể về tiêu chuẩn đối với cán bộ cấp cơ sở. Đơng nhiên là trình độ cán bộ cơ sở ở thành phố, ở đồng bằng phải cao hơn so với ở vùng núi và hải đảo. Muốn cho số sinh viên tốt nghiệp đại học làm việc ở các cơ quan chính quyền cấp cơ sở thì Nhà nớc cần phải nâng cao tiền lơng, nhiệm vụ, quyền hạn cũng nh trách nhiệm của cán bộ cấp cơ sở. Tất cả bộ máy nhà nớc từ cấp dới đến cấp trên đều nhằm tới mục đích cuối cùng là phục vụ nhân dân thì cơ quan chính quyền trực tiếp liên quan đến dân phải đợc tổ chức tốt để có thể phục vụ nhân dân một cách có hiệu quả nhất. Cán bộ cấp cơ sở cần phải có đủ năng lực, dễ tiếp xúc với dân, có sức khoẻ tốt, năng động và sáng tạo. Họ không chỉ nói đợc mà còn phải làm đợc (gơng mẫu thực hiện trớc để dân tin, dân phục và dân tự giác làm theo). Dân là gốc, cán bộ chính quyền cấp cơ sở phải là ngời hiểu dân nhất, nói lên tiếng nói, nguyện vọng của dân, báo cáo lên cấp trên những nhu cầu, những bức xúc của dân. Gốc nuôi cây, nuôi cành, hoa, lá, quả, tất cả đều nhờ vào gốc, đều phụ thuộc vào gốc, do vậy tất cả đều phải phục vụ gốc - phục vụ nhân dân ngày một tốt hơn, gốc có vững thì cây mới bền./. . cơ sở không giải quyết một cách thấu đáo những thắc mắc, vớng mắc của nhân dân, các cán bộ cơ sở làm việc không tốt có thể sẽ làm bùng phát sự phản ứng tiêu cực của nhân dân đối với chính quyền, . trởng thôn đối với x. Với thành phần nh trên thì hội nghị nhân dân cơ sở mới thực sự đại diện đợc cho các tầng lớp dân c cơ sở và mới không bị uỷ ban nhân dân cơ sở thao túng. Hội nghị nhân. định là cơ quan quyền lực nhà nớc ở địa phơng nhng hội đồng nhân dân cấp cơ sở cha thể hiện đợc vị trí, vai trò của mình nên việc bỏ không thành lập hội đồng nhân dân cấp cơ sở trong giai đoạn