Vấn đề bảo đảm ban hành văn thẩm quyền Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Được ban hành lần năm 1996 sau số lần sửa đổi, bổ sung, Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật tạo sở pháp lý quan trọng cho hoạt động xây dựng, giám sát, kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật, làm cho chất lượng văn quy phạm pháp luật tăng lên rõ rệt Tuy nhiên, thực tiễn cho thấy cịn văn có dấu hiệu trái pháp luật, chí có văn tồn thời gian tương đối dài trước bị quan nhà nước có thẩm quyền xử lý Điều nhiều ảnh hưởng đến chất lượng văn nói riêng hệ thống pháp luật nói chung Góp phần tìm hiểu ngun nhân, hạn chế tình trạng trên, viết đề cập đến số vấn đề liên quan đến bảo đảm ban hành văn quy phạm pháp luật thẩm quyền Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Quy định Luật ban hành văn quy phạm pháp luật Khoản Điều Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật (sau gọi Luật) quy định “Văn quy phạm pháp luật văn quan nhà nước ban hành phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định Luật Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân, có quy tắc xử chung, có hiệu lực bắt buộc chung, Nhà nước bảo đảm thực để điều chỉnh quan hệ xã hội” Khoản Điều quy định tiếp “Văn quan nhà nước ban hành phối hợp ban hành không thẩm quyền khơng phải văn quy phạm pháp luật” Điều nguyên tắc xây dựng, ban hành văn quy phạm quy định nguyên tắc “tuân thủ thẩm quyền” Theo quy định nêu trên, việc văn quy phạm pháp luật phải ban hành thẩm quyền tiêu chuẩn bắt buộc Tiêu chuẩn xuất phát từ hai yêu cầu Một là, yêu cầu tổ chức thực quyền lực nhà nước Bộ máy nhà nước bao gồm nhiều quan khác nhau, có phân công, phối hợp hoạt động quan Để máy nhà nước hoạt động hài hòa, hiệu quyền lực nhà nước phải tổ chức, thực cho khơng chồng chéo, có khả chống lạm quyền, lộng quyền, ngăn ngừa việc lẩn tránh thẩm quyền không sử dụng hết quyền lực nhà nước quan Muốn vậy, giới hạn quyền lực quan quyền sử dụng (thẩm quyền) cần xác định rõ ràng, cụ thể quan hoạt động sử dụng quyền lực nhà nước, hoạt động ban hành văn quy phạm pháp luật, phải tuân thủ giới hạn thẩm quyền pháp luật quy định Hai là, yêu cầu hiệu hoạt động quan Thẩm quyền quan pháp luật quy định không vấn đề cấu quyền lực toàn bộ máy nhà nước mà phụ thuộc vào khả hoạt động thực tế quan quản lý lĩnh vực với tính chất, mức độ phù hợp với mục đích quản lý chung Nhà nước Pháp luật quy định thẩm quyền cho quan vượt khả sử dụng Vì vậy, ban hành văn quy phạm pháp luật trái thẩm quyền ảnh hưởng đến hài hoà, thống thực quyền lực máy nhà nước khơng đảm bảo chất lượng nội dung văn Một số hạn chế Chính ban hành văn quy phạm pháp luật thẩm quyền quan trọng nên pháp luật có hai nhóm quy định gồm: i) Nhóm quy định có mục đích hạn chế khả ban hành văn trái thẩm quyền; ii) Nhóm quy định nhằm phát xử lý nhanh chóng văn ban hành trái thẩm quyền Cả hai nhóm quy định quy định Luật, chưa đầy đủ thiếu quán, cụ thể là: Một là, nhóm quy định có mục đích hạn chế khả ban hành văn trái thẩm quyền Thuộc nhóm có 10 điều (từ Điều 11 đến Điều 20) quy định thẩm quyền ban hành văn quan, xác định quan quyền ban hành văn quy phạm vấn đề Tuy nhiên, xem xét tồn q trình xây dựng văn quy định dường riêng quan ban hành văn phải quan tâm Sau quan ban hành xác định vấn đề họ cần ban hành văn để điều chỉnh chủ thể khác tham gia vào trình xây dựng văn coi thẩm quyền Chẳng hạn, quan soạn thảo tiến hành nhiều hoạt động tổng kết việc thi hành pháp luật, đánh giá văn pháp luật hành, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung dự thảo, đánh giá tác động xã hội dự thảo khơng có hoạt động có mục đích xác định dự thảo có thẩm quyền quan ban hành không Tương tự vậy, quan thẩm tra, thẩm định dự án, dự thảo văn quan có mục đích hoạt động phát sai sót văn trình xây dựng phạm vi thẩm tra không bao hàm nội dung xem xét văn có ban hành thẩm quyền hay khơng (1) Lẽ dĩ nhiên, trách nhiệm việc xác định vấn đề cần ban hành văn có thẩm quyền hay không thuộc quan ban hành văn bản, thực tế tồn văn ban hành trái thẩm quyền cho thấy vấn đề cần quan tâm chủ thể khác Hai là, nhóm quy định nhằm phát xử lý nhanh chóng văn ban hành trái thẩm quyền Đây quy định giám sát, kiểm tra, xử lý, rà sốt, hệ thống hóa văn Các hoạt động thực quan ban hành văn quan nhà nước có thẩm quyền khác Một nội dung giám sát, kiểm tra “sự phù hợp nội dung văn với thẩm quyền quan ban hành văn bản” (2) Tuy nhiên, mục đích giám sát, kiểm tra, rà sốt, hệ thống hóa pháp luật lại phát nội dung sai trái, mâu thuẫn, chồng chéo khơng cịn phù hợp với tình hình phát triển đất nước để kịp thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ mà khơng có mục đích phát văn ban hành trái thẩm quyền (3) Đồng thời, xem xét kỹ quy định thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang bộ, thực quan kiểm tra, xử lý văn có nội dung trái với văn pháp luật có hiệu lực cao mà không kiểm tra, xử lý văn ban hành trái thẩm quyền Như vậy, mặt, việc hạn chế khả ban hành văn trái thẩm quyền không trọng mức trình xây dựng văn bản, mặt khác, văn ban hành trái thẩm quyền hoạt động phát hiện, xử lý sau văn ban hành thiếu sở pháp lý, không quan tâm đầy đủ nên khó tránh khỏi tình trạng có văn trái thẩm quyền tồn hệ thống pháp luật Phải so với sai phạm khác văn có nội dung trái pháp luật trái thẩm quyền khơng phải sai phạm lớn nên ý hơn? Ngoài nguy ảnh hưởng đến hài hòa, thống thực quyền lực nhà nước khó đảm bảo chất lượng văn nói văn ban hành trái thẩm quyền cịn có biểu bất lợi khác quản lý nhà nước Chẳng hạn, sau Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành năm 1995 có hiệu lực quyền địa phương khơng cịn quyền ban hành văn quy định hành vi vi phạm hành xử lý vi phạm hành chính, hầu hết địa phương nước ban hành văn quy định vấn đề Giả sử định Uỷ ban nhân dân tỉnh quy định hành vi vi phạm hành hành vi lại khơng coi vi phạm hành theo quy định văn Chính phủ, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Quốc hội, người bị xử phạt vi phạm hành hành vi có quyền khiếu nại định xử phạt vi phạm hành khơng? Sự nguy hiểm văn ban hành trái thẩm quyền trường hợp thể không khả xâm phạm quyền, lợi ích đáng đối tượng tác động, mà cịn tước khả tự bảo vệ hay yêu cầu quan nhà nước có thẩm quyền bảo vệ quyền, lợi ích đáng họ Vấn đề đặt là, văn quy phạm pháp luật ban hành trái thẩm quyền hiệu lực Xét góc độ thẩm quyền hoạt động nhân danh quyền lực nhà nước quan, nguyên tắc, có giá trị thực giới hạn thẩm quyền pháp luật quy định, hoạt động giới hạn thẩm quyền khơng có giá trị pháp lý Vậy nên ban hành văn trái thẩm quyền quan nhà nước sử dụng quyền lực nhà nước ngồi giới hạn phép nên văn khơng có giá trị pháp lý Xét sở pháp lý khoản Điều Luật quy định “Văn quan nhà nước ban hành phối hợp ban hành không thẩm quyền khơng phải văn quy phạm pháp luật” có nghĩa văn khơng có giá trị pháp lý Song cần lưu ý rằng, quan, tổ chức, cá nhân có quyền kết luận văn ban hành trái thẩm quyền hay không mà công việc quan nhà nước có thẩm quyền Do vậy, trường hợp văn hiển nhiên ban hành trái thẩm quyền trước quan nhà nước có thẩm quyền kết luận, xử lý thức văn đưa thi hành thực tế Điển hình cho trường hợp kể đến văn quy định xử lý vi phạm hành địa phương ban hành thời gian qua Kể từ Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành năm 1995 có hiệu lực, khơng có thẩm quyền hầu hết địa phương nước ban hành văn quy định hành vi vi phạm hành chính, hình thức xử phạt, biện pháp khắc phục hậu vi phạm hành gây ra, chế độ áp dụng biện pháp xử lý hành khác (4) Đây rõ ràng trường hợp ban hành văn trái thẩm quyền, thực tế địa phương áp dụng văn địa phương Và Bộ Tư pháp phải ban hành Công văn số 618/BTP-KTrVB ngày 14/3/2005 đề nghị Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương triển khai rà soát, tự kiểm tra kiểm tra theo thẩm quyền văn hiệu lực xử lý vi phạm hành địa phương ban hành Nói cách khác, hiệu lực pháp lý hiệu lực thi hành thực tế văn luôn song hành Giải pháp Vậy làm để hạn chế việc ban hành tồn văn ban hành trái thẩm quyền? Mục đích cần thể hợp lý giai đoạn soạn thảo giai đoạn sau văn ban hành Thứ nhất, trình soạn thảo văn Việc xem xét vấn đề đưa dự thảo có thẩm quyền quan ban hành văn không cần thực tất khâu q trình xây dựng văn Ngồi quan ban hành xác định điều này, xây dựng chương trình xây dựng pháp luật quan quan soạn thảo có trách nhiệm, quan, tổ chức, cá nhân đóng góp ý kiến cho dự thảo có quyền phát nội dung trái thẩm quyền quan ban hành sớm tốt Đặc biệt, pháp luật cần quy định phù hợp nội dung dự thảo với thẩm quyền quan ban hành văn nội dung bắt buộc hoạt động thẩm tra, thẩm định Có hạn chế việc ban hành văn trái thẩm quyền trình xây dựng Thứ hai, sau văn ban hành Một là, văn quy phạm pháp luật sản phẩm đặc trưng hoạt động quyền lực hoạt động khơng có mục đích tự thân mà nhu cầu xã hội - nên pháp luật cần quy định rõ trách nhiệm quan ban hành văn việc chủ động kiểm tra văn ban hành (sản phẩm hoạt động quyền lực quan đó) Đây không trách nhiệm quan trước Nhà nước mà trách nhiệm trước xã hội Hai là, hoàn thiện quy định giám sát, kiểm tra, xử lý, rà sốt, hệ thống hóa văn quy phạm pháp luật, bao gồm: (1) Bổ sung mục đích phát văn ban hành trái thẩm quyền vào mục đích hoạt động Điều 87, Điều 93 Luật để thống với nội dung giám sát, kiểm tra Điều 88; (2) Chỉnh sửa Điều 90, Điều 91 để Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng quan ngang kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật khơng bó hẹp việc kiểm tra, xử lý văn có nội dung trái với văn quy phạm pháp luật quan nhà nước cấp mà gồm văn ban hành trái thẩm quyền; (3) Bổ sung hình thức hủy bỏ Điều 90, Điều 91 để quan có thẩm quyền xử lý văn ban hành trái thẩm quyền theo khoản Điều Luật quy định văn ban hành trái thẩm quyền văn quy phạm pháp luật nên hình thức xử lý sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ khơng thích hợp, trường hợp phải hủy bỏ, tức tuyên bố văn khơng có hiệu lực pháp lý từ ban hành; (4) Bổ sung quy định cho phép cá nhân, tổ chức, cá nhân, tổ chức đối tượng tác động trực tiếp văn kiến nghị văn có khiếm khuyết Điều cho phép phát tương đối sớm khiếm khuyết có trường hợp ban hành trái thẩm quyền đối tượng tác động văn người trực tiếp hưởng lợi ích hay chịu thiệt thòi việc thực văn bản, đồng thời cá nhân, tổ chức phần nhiều chủ thể sử dụng quyền lực nhà nước nên khách quan đánh giá việc sử dụng quyền lực quan ban hành văn Việc hoàn thiện quy định góp phần xác định vai trị chủ thể việc phát sớm, xử lý kịp thời văn trái thẩm quyền, trường hợp văn gây hậu bất lợi cho đối tượng thi hành hay cho cá nhân, tổ chức khác rút ngắn thời gian tồn thực tế văn lại có ý nghĩa thực tế (1)Khoản Điều 36, Điều 43 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật (2)Khoản Điều 88 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật (3)Điều 87, Điều 93 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật (4)Xem Điều Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành năm 1995 Theo Báo cáo tồng kết tình hình thực pháp luật xử lý vi phạm hành Ban soạn thảo dự án Bộ luật Xử lý vi phạm hành Bộ Tư pháp, số 3225/BTP/PLHS-HC ngày 1/11/2005 có 42 số 62 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương báo cáo có ban hành văn quy phạm pháp luật xử lý vi phạm hành (Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh khơng có báo cáo) (Bài đăng tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 152-thang-8-2009 ngày 10/08/2009) TS Bùi Thị Đào - Trường Đại học Luật Hà Nội ... quy? ??n Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật Quy định Luật ban hành văn quy phạm pháp luật Khoản Điều Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật (sau gọi Luật) quy định ? ?Văn quy phạm pháp luật văn quan... tế văn lại có ý nghĩa thực tế (1)Khoản Điều 36, Điều 43 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật (2)Khoản Điều 88 Luật Ban hành văn quy phạm pháp luật (3)Điều 87, Điều 93 Luật Ban hành văn quy phạm. .. hủy bỏ Điều 90, Điều 91 để quan có thẩm quy? ??n xử lý văn ban hành trái thẩm quy? ??n theo khoản Điều Luật quy định văn ban hành trái thẩm quy? ??n văn quy phạm pháp luật nên hình thức xử lý sửa đổi,