nghiên cứu - trao đổi 26 tạp chí luật học số 8/2010 PGS.TS. Nguyễn Văn Động * 1. Khỏi nim "thi hnh phỏp lut ca c quan nh nc" Hin nay, trờn din n khoa hc phỏp lớ, khỏi nim "thi hnh phỏp lut" c hiu khỏc nhau: "thi hnh phỏp lut" l mt trong nhng hỡnh thc thc hin phỏp lut, trong ú ch th phỏp lut thc hin ngha v phỏp lớ bng hnh vi tớch cc ca mỡnh (trong trng hp ny "thi hnh phỏp lut" ng ngha vi "chp hnh phỏp lut" v ngoi thi hnh phỏp lut cũn cú cỏc hỡnh thc thc hin phỏp lut khỏc l tuõn th phỏp lut - ch th phỏp lut t kim ch mỡnh khụng thc hin hnh vi m phỏp lut cm; s dng phỏp lut - ch th phỏp lut s dng quyn phỏp lớ v ỏp dng phỏp lut - cỏ nhõn cú thm quyn hoc c quan nh nc cú thm quyn vn dng cỏc quy phm phỏp lut hin hnh cho tng trng hp c th, i vi cỏ nhõn v t chc c th); "thi hnh phỏp lut" l nhng hot ng ca cỏc cỏ nhõn, t chc nhm a phỏp lut vo cuc sng v trong trng hp ny nú ng ngha vi khỏi nim "thc hin phỏp lut" (bao gm bn hỡnh thc nh ó nờu trờn). Thm chớ cú ngi cũn m rng khỏi nim "thi hnh phỏp lut" bng vic a vo ú c hot ng "lp quy" ca Chớnh ph v cỏc c quan ca Chớnh ph. Theo chỳng tụi, nờn ng thi hiu khỏi nim "thi hnh phỏp lut" theo hai ngha - ngha hp v ngha rng. Theo ngha hp, "thi hnh phỏp lut" chớnh l chp hnh phỏp lut - hỡnh thc thc hin phỏp lut; cũn theo ngha rng, "thi hnh phỏp lut" l "thc hin phỏp lut", tc l nhng hot ng ca cỏ nhõn, t chc nhm trc tip a phỏp lut vo cuc sng to ra nhng giỏ tr vt cht v giỏ tr tinh thn cho xó hi. Vic a vo khỏi nim "thi hnh phỏp lut" c hot ng lp quy, theo chỳng tụi l khụng hp lớ, bi vỡ "lp quy" theo nh cỏch hiu thụng thng t trc ti nay l hot ng sỏng to ra cỏc quy phm phỏp lut bi cỏ nhõn hay c quan nh nc cú thm quyn v nh vy nú phi "nm" trong (hay thuc v) hot ng xõy dng phỏp lut ch khụng th l hot ng thc hin phỏp lut c. Vic ng thi hiu khỏi nim "thi hnh phỏp lut" theo hai ngha nh trỡnh by trờn cú ý ngha lớ lun v thc tin nht nh. i vi lớ lun, nú giỳp chỳng ta nhn thc khỏi nim "thi hnh phỏp lut" mt cỏch y v ton din hn theo c b rng v chiu sõu, t cp thp n cp cao v trong mi quan h gia "cỏi riờng" v "cỏi chung". * Ging viờn chớnh Khoa hnh chớnh-nh nc Trng i hc Lut H Ni nghiªn cøu - trao ®æi t¹p chÝ luËt häc sè 8/2010 27 Đối với thực tiễn, nó tạo thuận lợi cho việc đánh giá hiệu quả và đo lường mức độ hiệu quả của từng hình thức thực hiện pháp luật và toàn bộ hoạt động thực hiện pháp luật, trên cơ sở đó đề xuất những giải pháp có tính khả thi cao về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật ở nước ta hiện nay. Từ những trình bày ở trên, có thể hiểu "thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước" vừa là hình thức thực hiện pháp luật, vừa là hoạt động thực hiện pháp luật nói chung của cơ quan nhà nước nhằm đưa pháp luật vào cuộc sống. Liên quan đến khái niệm "thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước" là đặc điểm của thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước. Với cách hiểu khái niệm "thi hành pháp luật" theo nghĩa hẹp và nghĩa rộng như ở trên thì việc xác định đặc điểm của nó cũng phải theo hai cách hiểu đó. Đối với cách hiểu khái niệm "thi hành pháp luật" theo nghĩa hẹp thì việc xác định đặc điểm của nó phải căn cứ vào các yếu tố sau: tính chất, đặc điểm và nội dung của lĩnh vực xã hội mà trong đó chủ thể thực hiện nghĩa vụ pháp lí; tính chất, đặc điểm và nội dung của nghĩa vụ pháp lí; chủ thể thực hiện nghĩa vụ pháp lí; mục đích, hình thức, phương pháp và kết quả thực hiện nghĩa vụ pháp lí. Ví dụ: đặc điểm thi hành pháp luật dân sự trong việc thực hiện nghĩa vụ hợp đồng dân sự theo quy định của pháp luật dân sự sẽ được xác định căn cứ vào tính chất, đặc điểm và nội dung của nghĩa vụ hợp đồng dân sự; chủ thể hợp đồng dân sự; mục đích, hình thức, phương pháp và kết quả thực hiện nghĩa vụ hợp đồng dân sự;… Đối với cách hiểu khái niệm "thi hành pháp luật" theo nghĩa rộng thì việc xác định đặc điểm của nó cũng phải căn cứ vào các yếu tố sau: tính chất, đặc điểm và nội dung của lĩnh vực xã hội mà trong đó chủ thể tiến hành thực hiện pháp luật; chủ thể thực hiện pháp luật; mục đích,hình thức, phương pháp và kết quả thực hiện các hình thức thực hiện pháp luật. Chẳng hạn, đặc điểm thi hành pháp luật tố tụng hình sự của toà án sẽ được xác định căn cứ vào tính chất, đặc điểm và nội dung của hoạt động xét xử án hình sự của toà án; tính chất, đặc điểm, vị trí, vai trò, thẩm quyền của toà án; mục đích, hình thức, phương pháp và kết quả xét xử án hình sự của toà án;… Cần phân biệt khái niệm "thi hành pháp luật" với "biện pháp thi hành pháp luật", bởi vì trên diễn đàn khoa học pháp lí trong thời gian qua cũng có người chủ trương đưa cả tuyên truyền, phổ biến, giải thích và giáo dục pháp luật vào khái niệm "thi hành pháp luật". Điều đó đã làm sai lệch bản chất và nội dung của "thi hành pháp luật" khi chúng ta hiểu nó vừa theo nghĩa hẹp, vừa theo nghĩa rộng của cụm từ này. Chúng tôi cho rằng để thi hành pháp luật có hiệu quả, Nhà nước và xã hội phải sử dụng đồng bộ các loại biện pháp, trong đó có tuyên truyền, phổ biến, giải thích và giáo dục pháp luật. Ngoài tuyên truyền, phổ biến, giải thích, giáo dục pháp luật, còn có các biện pháp khác thường xuyên được sử dụng như tự nêu gương trong thi hành pháp luật của mỗi nghiªn cøu - trao ®æi 28 t¹p chÝ luËt häc sè 8/2010 cá nhân, tổ chức; khen thưởng kịp thời và thoả đáng bằng vật chất và tinh thần cho cá nhân, tổ chức có nhiều thành tích xuất sắc trong thi hành pháp luật; xử phạt kịp thời, nghiêm minh những cá nhân, tổ chức vi phạm trong quá trình thi hành pháp luật. Nếu hiểu "thi hành pháp luật" theo nghĩa rộng là "thực hiện pháp luật" thì việc áp dụng các biện pháp này là những hình thức hoạt động của công tác "tổ chức thực hiện pháp luật" mà "thực hiện pháp luật" và "tổ chức thực hiện pháp luật" là hai khái niệm không đồng nghĩa với nhau và không thể thay thế nhau được. 2. Hiệu quả thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước Hiệu quả thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước là vấn đề chưa được quan tâm đúng mức cả trong khoa học lẫn trên thực tế thi hành pháp luật. Tình hình đó không những gây nhiều trở ngại cho xây dựng pháp luật, tổ chức thực hiện pháp luật, thực hiện pháp luật (thi hành pháp luật được hiểu theo nghĩa rộng) mà còn làm cho việc thực hiện pháp luật (thi hành pháp luật được hiểu theo nghĩa rộng) nhiều khi lúng túng vì thiếu những căn cứ lí luận và thực tiễn. Vì vậy, cần nghiên cứu đầy đủ vấn đề "hiệu quả thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước". - Để đánh giá được hiệu quả thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước thì trước hết phải xác định được căn cứ để đánh giá. Theo nghĩa thông thường, căn cứ để đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước là những cơ sở, nền tảng có thể định lượng và định tính được mà cơ quan, cá nhân có thẩm quyền dựa vào đó mà đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước. Căn cứ để đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước có nhiều loại với nhiều hình thức biểu hiện khác nhau, tồn tại ở nhiều cấp độ khác nhau và đều có giá trị như nhau đối với việc đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước. Tuy nhiên, việc có giá trị như nhau đó không có nghĩa là tất cả các căn cứ ấy đều có ảnh hưởng (hay tác dụng) giống nhau tới quá trình đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước. Do đó, chúng tôi tạm thời phân chia các căn cứ đó thành hai loại là những căn cứ có tác dụng gián tiếp và các căn cứ có tác dụng trực tiếp. Những căn cứ có tác dụng gián tiếp là tiền đề để xác lập các căn cứ có tác dụng trực tiếp. + Những căn cứ có tác dụng gián tiếp bao gồm: a) Pháp luật quy định vị trí, tính chất, đặc điểm, nhiệm vụ, chức năng, thẩm quyền của cơ quan thi hành pháp luật; b) Vị trí, tính chất, đặc điểm, nhiệm vụ, chức năng, thẩm quyền của cơ quan thi hành pháp luật; c) Tính chất, đặc điểm, mục tiêu, nội dung, hình thức và phương pháp hoạt động của cơ quan thi hành pháp luật;… + Các căn cứ có tác dụng trực tiếp bao gồm: 1) Mục tiêu thi hành pháp luật cần đạt được mà cơ quan thi hành pháp luật đã đặt ra; 2) Hiện trạng của đối tượng cần sự tác động của cơ quan thi hành pháp luật; 3) Chi phí cần thiết cho hoạt động thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước; 4) Kết quả thực tế đạt được thông qua sự tác động của cơ quan thi hành pháp luật tới đối tượng tác động. nghiên cứu - trao đổi tạp chí luật học số 8/2010 29 - Vic ỏnh giỏ hiu qu thi hnh phỏp lut ca c quan nh nc c tin hnh theo cỏc bc sau: a) Xỏc nh mc bin i v ni dung, hỡnh thc (hay v s lng v cht lng) ca i tng sau khi cú s tỏc ng ca c quan thi hnh phỏp lut; b) Tớnh toỏn chi tit mc chi phớ v sc ngi, sc ca (hay mc chi phớ v vt cht v tinh thn) m c quan thi hnh phỏp lut ó chi phớ thi hnh phỏp lut; c) Tớnh toỏn y cỏc kt qu thc t t c v vt cht, tinh thn thụng qua vic thi hnh phỏp lut ca c quan cú thm quyn; d) i chiu (hay so sỏnh) kt qu thc t ó t c vi mc tiờu ban u m c quan thi hnh phỏp lut ó t ra. Qua cỏc bc nờu trờn, nu xột thy i tng tỏc ng ca hot ng thi hnh phỏp lut cú thay i ni dung v hỡnh thc theo hng c quan thi hnh phỏp lut mong mun; chi phớ cho hot ng thi hnh phỏp lut mc cho phộp (hay mc hp lớ); kt qu thc t t c phự hp vi yờu cu v mc ớch ban u t ra thỡ hot ng thi hnh phỏp lut ó cú hiu qu nhng mc thp nht. Hiu qu thi hnh phỏp lut cao ch din ra nu kt qu thc t t c tng xng hon ton vi yờu cu v mc tiờu ban u t ra v chi phớ di mc cho phộp; hoc khi kt qu thc t t c vt quỏ mc tiờu ban u t ra v chi phớ mc cho phộp. Hot ng thi hnh phỏp lut ca c quan nh nc t hiu qu cao nht khi kt qu thc t t c vt quỏ yờu cu v mc tiờu ban u t ra v chi phớ mc thp nht (khụng ỏng k). Hot ng thi hnh phỏp lut ca c quan nh nc s khụng cú hiu qu khi kt qu thc t t c phự hp vi yờu cu v mc ớch ban u t ra (thm chớ quỏ mc mong i) nhng chi phớ vt quỏ mc cho phộp (bt hp lớ); hoc kt qu thc t t c cha tng xng vi mc tiờu ban u t ra v mc chi phớ ớt. - Hiu qu thi hnh phỏp lut ca c quan nh nc cú th c phõn loi theo nhng cn c sau: 1) Ch th thi hnh phỏp lut; 2) Lnh vc quan h xó hi m trong ú c quan nh nc thi hnh phỏp lut; 3) i tng chu tỏc ng ca thi hnh phỏp lut ca c quan nh nc; 4) Phm vi lónh th m trong ú c quan nh nc thi hnh phỏp lut; + Theo ch th thi hnh phỏp lut, cú: Hiu qu thi hnh phỏp lut ca cỏc c quan dõn c trc tip (hay cỏc c quan i din cho quyn lc nhõn dõn, hoc cỏc c quan quyn lc nh nc); ca cỏc c quan hnh chớnh nh nc v ca cỏc c quan t phỏp (hiu qu thi hnh phỏp lut ca c quan nh nc cũn cú th c phõn loi c th hn na tng ng vi tng c quan nh nc c th trong ba phõn h cỏc c quan dõn c trc tip, cỏc c quan hnh chớnh nh nc v cỏc c quan t phỏp); + Theo lnh vc quan h xó hi m trong ú c quan nh nc thi hnh phỏp lut, cú: Hiu qu thi hnh phỏp lut ca c quan nh nc trong cỏc lnh vc kinh t, chớnh tr, dõn s, vn hoỏ, xó hi (hiu qu thi hnh phỏp lut ca c quan nh nc cũn cú th c phõn loi c th hn na nghiên cứu - trao đổi 30 tạp chí luật học số 8/2010 tng ng vi tng nhúm quan h xó hi cú tớnh cht v ni dung ging nhau trong mi lnh vc quan h xó hi nờu trờn); + Theo i tng chu tỏc ng ca hot ng thi hnh phỏp lut ca c quan nh nc, cú: Hiu qu thi hnh phỏp lut ca c quan nh nc i vi cụng nhõn, nụng dõn, trớ thc, sinh viờn, hc sinh, lao ng t do, thanh niờn, ph n, tr em, ngi cao tui, ngi khuyt tt, thng binh, bnh binh, gia ỡnh lit s, gia ỡnh cú cụng vi nc (hiu qu thi hnh phỏp lut ca c quan nh nc cũn cú th c phõn loi c th hn na tng ng vi tng nhúm nh cỏc cỏ nhõn cú c im chung v ngh nghip, mụi trng cụng tỏc, hc tp, hon cnh v iu kin sinh sng, trong cỏc i tng nờu trờn); + Theo vựng lónh th quc gia m trong ú c quan nh nc thi hnh phỏp lut, cú hiu qu thi hnh phỏp lut ca c quan nh nc vựng ng bng, vựng nỳi, vựng sõu, vựng xa, thnh th, nụng thụn, (hiu qu thi hnh phỏp lut ca c quan nh nc cũn cú th c phõn loi c th hn na tng ng vi tng khu vc, tng n v hnh chớnh - lónh th cú c im riờng v a lớ, dõn c, vn hoỏ). 3. S tỏc ng (nh hng) ti xó hi ca hiu qu thi hnh phỏp lut ca c quan nh nc Hiu qu thi hnh phỏp lut ca c quan nh nc bao gi cng tỏc ng (nh hng) tớch cc ti xó hi. Tiờu chun chung ỏnh giỏ mc tỏc ng ú l mc ỏp ng, tho món ca hiu qu thi hnh phỏp lut i vi nhu cu, li ớch hp phỏp, chớnh ỏng ngy cng a dng, phong phỳ ca xó hi. S tỏc ng ti xó hi ca hiu qu thi hnh phỏp lut ca c quan nh nc cng cú th c phõn loi theo bn cn c sau: a) Ch th thi hnh phỏp lut; b) Lnh vc quan h xó hi m hiu qu thi hnh phỏp lut ca c quan nh nc tỏc ng (nh hng) ti; c) i tng chu nh hng ca hiu qu thi hnh phỏp lut ca c quan nh nc; d) Phm vi lónh th; - Theo ch th thi hnh phỏp lut, cú: S tỏc ng ca hiu qu thi hnh phỏp lut ca cỏc c quan dõn c trc tip (hay cỏc c quan i din cho quyn lc nhõn dõn, hoc cỏc c quan quyn lc nh nc); cỏc c quan hnh chớnh nh nc v ca cỏc c quan t phỏp. S nh hng ca hiu qu thi hnh phỏp lut ca c quan nh nc cũn cú th c phõn loi c th hn na tng ng vi tng c quan nh nc c th trong ba phõn h cỏc c quan dõn c trc tip, cỏc c quan hnh chớnh nh nc v cỏc c quan t phỏp). Trong trng hp ny, mc tỏc ng ca hiu qu thi hnh phỏp lut c o lng theo mc ỏp ng li ớch, nhu cu chớnh ỏng ca cỏc i tng tỏc ng ca hot ng thi hnh phỏp lut ca tng loi c quan trong mi phõn h cỏc c quan nh nc. Bờn cnh ú, mi c quan cú cỏc b phn hp thnh, cho nờn mc nh hng ti xó hi ca hiu qu thi hnh phỏp lut ca c quan y s l tng s cỏc mc nh hng ti xó hi ca hiu qu thi hnh phỏp lut ca tt c cỏc b phn hp thnh. nghiên cứu - trao đổi tạp chí luật học số 8/2010 31 Vớ d: mc nh hng ca hiu qu thi hnh phỏp lut ca Quc hi s l tng s mc nh hng ca hiu qu thi hnh ca cỏc i biu Quc hi, on i biu Quc hi, y ban thng v Quc hi, cỏc y ban ca Quc hi, - Theo lnh vc quan h xó hi m hiu qu thi hnh phỏp lut ca c quan nh nc tỏc ng ti, cú: S tỏc ng ca hiu qu thi hnh phỏp lut ca c quan nh nc trong cỏc lnh vc kinh t, chớnh tr, dõn s, vn hoỏ, xó hi (s nh hng ca hiu qu thi hnh phỏp lut ca c quan nh nc cũn cú th c phõn loi c th hn na tng ng vi tng nhúm quan h xó hi cú tớnh cht v ni dung ging nhau trong mi lnh vc quan h xó hi nờu trờn v c trng v li ớch, nhu cu ca cỏc ch th quan h xó hi ú). õy, cn tớnh toỏn y , ton din cỏc li ớch, nhu cu chớnh ỏng cn c ỏp ng, tho món ca tng i tng tỏc ng ca hiu qu thi hnh phỏp lut ca c quan nh nc trong mi lnh vc o lng chớnh xỏc mc nh hng ca hiu qu thi hnh phỏp lut ca c quan nh nc. - Theo i tng chu nh hng ca hiu qu thi hnh phỏp lut ca c quan nh nc, cú: s tỏc ng ca hiu qu thi hnh phỏp lut ca c quan nh nc n cụng nhõn, nụng dõn, trớ thc, sinh viờn, hc sinh, lao ng t do, thanh niờn, ph n, tr em, ngi cao tui, ngi khuyt tt, thng binh, bnh binh, gia ỡnh lit s, gia ỡnh cú cụng vi nc (s nh hng ca hiu qu thi hnh phỏp lut ca c quan nh nc cũn cú th c phõn loi c th hn na tng ng vi c trng v li ớch, nhu cu chớnh ỏng cn c ỏp ng, tho món ca tng nhúm nh cỏc cỏ nhõn cú c im chung v ngh nghip, mụi trng cụng tỏc, hc tp, hon cnh v iu kin sinh sng, trong cỏc i tng nờu trờn). õy, cn thy c s khú khn khi lng hoỏ cỏc nhu cu, li ớch ht sc a dng, phc tp, phong phỳ v chng loi cn c ỏp ng, tho món ca tng nhúm xó hi v tng cỏ nhõn trong mi nhúm xó hi ú. Vn c bn ch l phi tỡm ra c nhng nhu cu, li ớch chung, c bn nht ca tng nhúm xó hi v mc ũi hi cn c ỏp ng, tho món cỏc nhu cu, li ớch ú o lng chớnh xỏc mc nh hng ca hiu qu thi hnh phỏp lut ca c quan nh nc. - Theo vựng lónh th quc gia, cú: S tỏc ng ca hiu qu thi hnh phỏp lut ca c quan nh nc n vựng ng bng, vựng nỳi, vựng sõu, vựng xa, thnh th, nụng thụn (s nh hng ca hiu qu thi hnh phỏp lut ca c quan nh nc cũn cú th c phõn loi c th hn na tng ng vi tng khu vc, tng n v hnh chớnh - lónh th cú c im riờng v a lớ, dõn c, vn hoỏ,). õy, cn thy c s khỏc nhau v nhu cu, li ớch riờng mang tớnh c thự v s ging nhau v nhu cu, li ớch chung, c bn cn c ỏp ng, tho món ca mi vựng, min lng hoỏ chỳng, trờn c s ú o lng mc nh hng ca hiu qu thi hnh phỏp lut ca c quan nh nc./. . trạng của đối tượng cần sự tác động của cơ quan thi hành pháp luật; 3) Chi phí cần thi t cho hoạt động thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước; 4) Kết quả thực tế đạt được thông qua sự tác động. và định tính được mà cơ quan, cá nhân có thẩm quyền dựa vào đó mà đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước. Căn cứ để đánh giá hiệu quả thi hành pháp luật của cơ quan nhà. thực hiện pháp luật, vừa là hoạt động thực hiện pháp luật nói chung của cơ quan nhà nước nhằm đưa pháp luật vào cuộc sống. Liên quan đến khái niệm " ;thi hành pháp luật của cơ quan nhà nước"