nghiên cứu - trao đổi tạp chí luật học số 10/2007 21 Ths. Bùi Thị Đào * rong nhiu nm gn õy, ng v Nh nc ta xỏc nh rừ nhu cu qun lớ xó hi bng phỏp lut. Cng ngy phỏp lut cng c xem xột, s dng ỳng vi vai trũ l phng tin cú ý ngha quyt nh i vi qun lớ nh nc, qun lớ xó hi. Nhiu cụng trỡnh khoa hc c nghiờn cu, nhiu vn bn phỏp lut c ban hnh nhm to ra h thng phỏp lut ton din, thng nht, ng b lm cho cht lng ca h thng phỏp lut c ci thin rừ rt, trong ú tớnh hp phỏp ca vn bn quy phm phỏp lut c c bit coi trng. Tuy vy, vỡ nhiu lớ do khỏc nhau, thc t vn cũn tn ti cỏc vn bn bt hp phỏp nh hng tiờu cc ti hiu qu iu chnh phỏp lut. Nhu cu phỏt hin, hn ch, loi tr cỏc vn bn trỏi phỏp lut luụn c t ra. Th no l vn bn quy phm trỏi phỏp lut? Theo ngha rng v y nht thỡ vn bn trỏi phỏp lut gm vn bn c ban hnh khụng ỳng thm quyn, vn bn c ban hnh khụng ỳng hỡnh thc, th tc phỏp lut quy nh, vn bn cú ni dung trỏi phỏp lut. - Vn bn c ban hnh khụng ỳng hỡnh thc quy nh: Phỏp lut quy nh cú nhng loi vn bn quy phm phỏp lut no, mi loi vn bn do c quan no ban hnh v c ban hnh khi no. Khi mt c quan ban hnh vn bn quy phm thỡ phi ban hnh ỳng loi vn bn phỏp lut quy nh, nu ban hnh loi vn bn khụng ỳng vi thm quyn ca mỡnh hoc khụng ỳng vi vn cn gii quyt thỡ vn bn ú c coi l khụng ỳng hỡnh thc phỏp lut quy nh. Cỏc vn bn c ban hnh khụng ỳng hỡnh thc c coi l cú mc khim khuyt nh nht. Vic x lớ nhúm vn bn khim khuyt ny thng ch c t ra trong cỏc t kim tra, r soỏt vn bn. - Vn bn quy phm phỏp lut c ban hnh khụng ỳng thm quyn: Mi c quan nh nc u cú thm quyn do phỏp lut quy nh, ú l quyn ng thi l ngha v ca c quan trong vic gii quyt nhng vn nht nh, mc nht nh. Thm quyn ca mi c quan c phỏp lut quy nh da trờn s phõn cụng, phõn cp hot ng trong ton b b mỏy nh nc v kh nng gii quyt cụng vic thc t ca tng c quan. Khi phỏp lut quy nh mi c quan cú thm quyn nht nh thỡ ng thi Nh nc cng a ra yờu cu tng c quan phi thc hin ỳng, thc hin ht thm quyn. Vic s dng khụng ỳng, khụng ht thm quyn cú th dn ti kh nng chng chộo trong hot ng ca b mỏy nh nc T * Ging viờn chớnh Khoa hnh chớnh - nh nc Trng i hc Lut H Ni nghiªn cøu - trao ®æi 22 t¹p chÝ luËt häc sè 10/2007 hay bỏ sót những lĩnh vực, vấn đề không được quản lí bởi Nhà nước mặc dù cần có sự quản lí đó. Khi cơ quan nhà nước ban hành văn bản quy phạm pháp luật là cơ quan đó thực hiện thẩm quyền của mình tác động vào các đối tượng khác nhau trong xã hội bằng việc quy định cho các đối tượng đó những quyền và nghĩa vụ cụ thể, vì vậy nội dung của văn bản phải phù hợp với thẩm quyền của cơ quan ban hành ra nó. Nếu nội dung văn bản không đúng hoặc vượt quá giới hạn thẩm quyền của cơ quan ban hành thì đó là văn bản trái thẩm quyền. Các văn bản được ban hành trái thẩm quyền có thể ảnh hưởng tới sự hài hoà, thống nhất trong hoạt động của bộ máy nhà nước và chất lượng của chính văn bản được ban hành, bởi vì cơ cấu tổ chức, đội ngũ cán bộ, công chức của mỗi cơ quan được thiết kế, xây dựng phù hợp với thẩm quyền của cơ quan. Do đó, khi một cơ quan ban hành văn bản không đúng thẩm quyền thì văn bản khó có chất lượng cao. Về mặt lí luận, văn bản có nội dung trái thẩm quyền cơ quan ban hành có mức độ khiếm khuyết tương đối nghiêm trọng khiến cho văn bản đó rơi vào tình trạng không có hiệu lực pháp lí. Về mặt pháp lí, pháp luật hầu như không có quy định về hậu quả pháp lí của văn bản quy phạm pháp luật có nội dung trái thẩm quyền của cơ quan ban hành. Chẳng hạn, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật dành Chương IX quy định về giám sát, kiểm tra, xử lí văn bản trái pháp luật nhưng theo nội dung các điều khoản trong đó thì đối tượng giám sát, kiểm tra, xử lí ở đây chỉ là văn bản có nội dung trái với nội dung văn bản có hiệu lực pháp lí cao hơn. Sự thiếu sót những quy định cần thiết này gây khó khăn cho hoạt động xử lí các văn bản được ban hành trái thẩm quyền trên thực tế. - Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành không đúng thủ tục pháp luật quy định: Pháp luật quy định thủ tục ban hành của từng nhóm văn bản quy phạm pháp luật. Mục đích chung của các thủ tục này là phối hợp nhịp nhàng hoạt động của các cá nhân, tổ chức tham gia vào hoạt động xây dựng pháp luật, đưa ra quy trình hợp lí của hoạt động xây dựng văn bản và cuối cùng là tạo ra các văn bản quy phạm có chất lượng cao. Thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật có mức độ phức tạp, chặt chẽ khác nhau tuỳ thuộc văn bản được ban hành có hiệu lực pháp lí cao hay thấp, trong đó có hoạt động mang tính bắt buộc, có hoạt động không mang tính bắt buộc. Việc không thực hiện đúng thủ tục cũng có thể ảnh hưởng tới bản thân hoạt động xây dựng văn bản và chất lượng của văn bản. Cũng như các trường hợp văn bản bất hợp pháp nói trên, pháp luật hầu như không có quy định gì về hậu quả pháp lí của các văn bản này. - Văn bản quy phạm pháp luật có nội dung trái pháp luật: Hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay bao gồm nhiều văn bản quy phạm có hiệu lực cao, thấp khác nhau. Tính thống nhất của hệ thống pháp luật đòi hỏi nội dung văn bản có hiệu lực pháp lí thấp phải phù hợp với nội dung văn bản có hiệu lực pháp lí cao. Nếu văn bản có nội dung trái với văn bản có hiệu lực pháp lí cao hơn thì đó được coi là văn bản có nội dung trái nghiên cứu - trao đổi tạp chí luật học số 10/2007 23 phỏp lut. õy l nhúm vn bn khim khuyt c phỏp lut chỳ ý nht. Nh trờn ó núi, Lut ban hnh vn bn quy phm phỏp lut dnh mt chng quy nh v vic x lớ cỏc vn bn ny. Bi l, nu khụng cú cỏc quy nh c th v hu qu phỏp lớ ca nhúm vn bn ny thỡ s khụng m bo tớnh thng nht ca h thng phỏp lut, cỏc vn bn s vụ hiu hoỏ ln nhau. Mt trong cỏc nguyờn nhõn dn n tỡnh trng tn ti cỏc vn bn cú ni dung trỏi phỏp lut l quỏ trỡnh xõy dng phỏp lut i t vn bn cú hiu lc phỏp lớ cao xung vn bn cú hiu lc phỏp lớ thp. Tc l trong nhiu trng hp, Nh nc xõy dng vn bn cú hiu lc phỏp lớ cao iu chnh cỏc quan h xó hi, cỏc c quan cp di ban hnh nhng vn bn cú hiu lc phỏp lớ thp hn c th hoỏ, hng dn vic thi hnh vn bn ú. Chng hn, Quc hi ban hnh lut hay U ban thng v Quc hi ban hnh phỏp lnh thỡ Chớnh ph ban hnh ngh nh c th hoỏ lut, phỏp lnh, b trng ban hnh thụng t gii thớch, hng dn thi hnh ngh nh. Trong khi ú, quỏ trỡnh thc hin phỏp lut li i t vn bn cú hiu lc phỏp lớ thp n vn bn cú hiu lc phỏp lớ cao. Tc l ngi thc hin phỏp lut trc ht tỡm n nhng quy nh c th, chi tit d thc hin, nhng quy nh ny thng c a ra trong cỏc vn bn cú hiu lc phỏp lớ thp. Nu cỏc vn bn cú hiu lc phỏp lớ thp khụng cú quy nh m ngi phi thc hin phỏp lut cn thỡ h mi tỡm n cỏc vn bn cú hiu lc cao hn. Ngi thc hin phỏp lut thng ch quan tõm n nhng quy nh liờn quan trc tip n quyn v ngha v ca h bit h c lm gỡ, phi lm gỡ m cha cú thúi quen v ụi khi khụng trỡnh ỏnh giỏ, nhỡn nhn vn bn nh l mt phn ca h thng phỏp lut. Mt khỏc, cú l do c ch kim tra, giỏm sỏt, x lớ vn bn cha hon thin nờn nhiu vn bn phỏp lut cú hiu lc phỏp lớ thp, cú ni dung trỏi vi vn bn cú hiu lc phỏp lớ cao hn nhng khụng c x lớ kp thi. Vỡ vy, nhng vn bn trỏi phỏp lut v lớ thuyt l khụng cú hiu lc phỏp lớ nhng thc t vn c ngi dõn v c cỏc c quan nh nc thc hin. Theo quy nh ca phỏp lut, tu tng trng hp m vn bn cú ni dung trỏi phỏp lut cú th b bói b, hu b mt phn hay ton b. Phỏp lut quy nh c th c quan no cú quyn bói b, hu b vn bn ca c quan no, theo th tc nh th no. (1) Nh vy, trong bn trng hp vn bn trỏi phỏp lut nờu trờn, trng hp vn bn cú ni dung trỏi phỏp lut c quan tõm nhiu nht c v lớ lun, phỏp lut v thc tin. Vn ny dng nh ó tr nờn rừ rng, n gin khi phỏp lut quy nh c th vn bn no trỏi vi vn bn no thỡ c quan no cú quyn x lớ v x lớ nh th no. Tuy nhiờn, thc t khụng phi lỳc no cng n gin, rừ rng nh vy, bi l: Mt l, ỏnh giỏ th no l mt vn bn trỏi phỏp lut, vớ d: Phỏp lnh dõn s nm 2003 v Ngh nh ca Chớnh ph s 104/2003/N-CP ngy 16/9/2003 quy nh chi tit v hng dn thi hnh mt s iu nghiên cứu - trao đổi 24 tạp chí luật học số 10/2007 ca Phỏp lnh dõn s. iu 10 Phỏp lnh dõn s quy nh: Quyn v ngha v ca mi cp v chng, cỏ nhõn trong vic thc hin k hoch hoỏ gia ỡnh. 1. Mi cp v chng v cỏ nhõn cú quyn: a. Quyt nh v thi gian sinh con, s con v khong cỏch gia cỏc ln sinh phự hp vi la tui, tỡnh trng sc kho, iu kin hc tp, lao ng, cụng tỏc, thu nhp v nuụi dy con ca cỏ nhõn, cp v chng trờn c s bỡnh ng. Quy nh ny c nhiu ngi hiu l cỏc cp v chng v cỏ nhõn cú quyn quyt nh s con tu theo nhu cu v kh nng ca mỡnh, Nh nc khụng hn ch s con ti a ca mi cỏ nhõn, cp v chng. Vỡ hiu nh vy nờn h cho rng quy nh: Mi cp v chng v cỏ nhõn cú ngha v: Thc hin quy mụ gia ỡnh ớt con - cú mt hoc hai con, no m, bỡnh ng, tin b, hnh phỳc v bn vng ti khon 3 iu 17 Ngh nh ca Chớnh ph s 104/2003/N-CP núi trờn l trỏi vi Phỏp lnh dõn s. Ngc li, khụng ớt ngi khng nh Ngh nh s 104/2003/N-CP hon ton khụng trỏi vi Phỏp lnh dõn s, bi l khi t ra cỏc nguyờn tc ca cụng tỏc dõn s trong Phỏp lnh dõn s ó cú nguyờn tc: Kt hp gia quyn v li ớch ca cỏ nhõn, gia ỡnh vi li ớch ca cng ng v ton xó hi; thc hin quy mụ gia ỡnh ớt con, no m, bỡnh ng, tin b, hnh phỳc v bn vng (khon 3 iu 2 Phỏp lnh dõn s nm 2003) v trong s cỏc ngha v ca cụng dõn v cụng tỏc dõn s cng cú ngha v thc hin k hoch hoỏ gia ỡnh; xõy dng quy mụ gia ỡnh ớt con, no m, bỡnh ng, tin b, hnh phỳc v bn vng (khon 2 iu 4 Phỏp lnh dõn s nm 2003). Theo quan im ny, vn ch n gin rng Ngh nh ca Chớnh ph s 104/2003/N-CP gii thớch ngha ca cm t quy mụ gia ỡnh ớt con c nờu ra trong Phỏp lnh dõn s l mi cp v chng cú mt hoc hai con (iu 3 Ngh nh s 104/2003/N-CP). Quyn ca cỏc cỏ nhõn, cp v chng quyt nh s con cú ngha l h c quyt nh s con trong phm vi quy mụ gia ỡnh ớt con. Quan im ny hp lớ hn quan im trờn, nht l khi t trong bi cnh Vit Nam l nc ụng dõn v t l tng dõn s hin nay vn cao. Tranh lun s khụng c t ra nu khụng phi Ngh nh ca Chớnh ph s 104/2003/N-CP m chớnh Phỏp lnh dõn s gii thớch ngha ca cm t quy mụ gia ỡnh ớt con. Tuy nhiờn, vớ d trờn cho thy ụi khi rt khú kt lun mt vn bn no ú cú trỏi phỏp lut khụng. Hai l, khi trong mt vn bn cú nhng quy nh mõu thun vi nhau thỡ vic xỏc nh vn bn cú hiu lc phỏp lớ thp hn cú trỏi vi vn bn ú hay khụng phi thc hin th no; hay khi vn bn cú hiu lc phỏp lớ cao khụng hp lớ, vn bn cú hiu lc phỏp lớ thp trỏi vi vn bn cú hiu lc cao hn nhng li hp lớ thỡ cn x lớ nh th no? Vớ d, iu 39 Phỏp lnh cỏn b, cụng chc quy nh: Cỏn b, cụng chc quy nh ti cỏc im b, c, d, , e v h khon 1 iu 1 ca Phỏp lnh ny vi phm cỏc quy nh ca phỏp lut, nu cha n mc b truy cu trỏch nhim hỡnh s thỡ tu nghiên cứu - trao đổi tạp chí luật học số 10/2007 25 theo tớnh cht, mc vi phm phi chu mt trong cỏc hỡnh thc k lut sau õy: a) Khin trỏch; b) Cnh cỏo; c) H bc lng; d) H ngch; ) Cỏch chc; e) Buc thụi vic. im khụng hp lớ ca quy nh ny l: Xột v mt lớ lun, trong s bn dng trỏch nhim phỏp lớ c bn l trỏch nhim hỡnh s, trỏch nhim dõn s, trỏch nhim hnh chớnh, trỏch nhim k lut thỡ ch cú trỏch nhim hỡnh s, trỏch nhim hnh chớnh l khụng c ng thi truy cu i vi mt ngi thc hin mt hnh vi vi phm phỏp lut, vỡ c s truy cu hai dng trỏch nhim phỏp lớ ny l cỏc vi phm phỏp lut tng ng, trong ú vi phm hnh chớnh (c s truy cu trỏch nhim hnh chớnh) l hnh vi vi phm phỏp lut cú mc nguy him cho xó hi thp, ti phm (c s truy cu trỏch nhim hỡnh s) cú mc nguy him cho xó hi cao. Mt hnh vi vi phm phỏp lut nu c xỏc nh l vi phm hnh chớnh thỡ khụng phi l ti phm v ngc li. Tc l ngi thc hin hnh vi vi phm phỏp lut nu ó b truy cu trỏch nhim hnh chớnh thỡ khụng b truy cu trỏch nhim hỡnh s hoc nu ó b truy cu trỏch nhim hỡnh s thỡ s khụng b truy cu trỏch nhim hnh chớnh v hnh vi ú na. Trong khi ú, c s truy cu cỏc dng trỏch nhim phỏp lớ khỏc cng l cỏc vi phm phỏp lut tng ng nhng vic xỏc nh cỏc vi phm phỏp lut ny khụng ph thuc vo mc nguy him cho xó hi ca hnh vi trong mi tng quan vi cỏc vi phm phỏp lut khỏc m ph thuc vo ch th thc hin hnh vi vi phm l ai hay tớnh cú th vt cht hoỏ c ca thit hi do hnh vi vi phm gõy ra. iu ú cú ngha mt hnh vi vi phm phỏp lut nu xột v mc nguy him cho xó hi thỡ ngi vi phm cú th b truy cu trỏch nhim hỡnh s hoc trỏch nhim hnh chớnh, nu xột v ch th thc hin vi phm thỡ cú th b truy cu trỏch nhim k lut, nu xột v tớnh cú th vt cht hoỏ c ca thit hi m vi phm phỏp lut gõy ra thỡ cú th truy cu trỏch nhim dõn s. Núi cỏch khỏc, mt ngi thc hin mt hnh vi vi phm phỏp lut hon ton cú th va b truy cu trỏch nhim hỡnh s, va cú th b truy cu trỏch nhim k lut. Quy nh: nu cha n mc truy cu trỏch nhim hỡnh s thỡ tu theo tớnh cht, mc vi phm phi chu mt trong nhng hỡnh thc k lut sau õy li c hiu l nu ngi vi phm phỏp lut b truy cu trỏch nhim k lut cú ngha l hnh vi vi phm phỏp lut ngi ú thc hin cú mc nguy him cho xó hi thp hn ti phm nờn khụng b coi l ti phm v ngi thc hin hnh vi ú khụng b truy cu trỏch nhim hỡnh s. Ngc li, nu vi phm c thc hin l ti phm thỡ ngi thc hin hnh vi ti phm s khụng b truy cu trỏch nhim k lut. Bờn cnh ú, iu 44 Phỏp lnh cỏn b, cụng chc quy nh: Cỏn b, cụng chc phm ti b to ỏn pht tự m khụng cho hng ỏn treo thỡ ng nhiờn b buc thụi nghiªn cøu - trao ®æi 26 t¹p chÝ luËt häc sè 10/2007 việc, kể từ ngày bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật”. Điều này lại thừa nhận một cán bộ, công chức vi phạm pháp luật vừa bị truy cứu trách nhiệm hình sự (bị toà án phạt tù), vừa bị truy cứu trách nhiệm kỉ luật (bị buộc thôi việc). So sánh khoản 1 Điều 25 Nghị định của Chính phủ số 35/2005/NĐ-CP ngày 17/3/2005 về xử lí kỉ luật cán bộ, công chức quy định về hình thức buộc thôi việc, hình thức này “áp dụng đối với cán bộ, công chức phạm tội bị toà án phạt tù giam” với các quy định nói trên thì khoản 1 Điều 25 đó phù hợp với Điều 44 nhưng trái với Điều 39 Pháp lệnh cán bộ, công chức. Vậy thực chất khoản 1 Điều 25 Nghị định của Chính phủ số 35/2005/NĐ-CP trái hay không trái pháp luật là điều rất khó kết luận. Cũng Nghị định của Chính phủ số 35/2005/NĐ-CP nói trên, Điều 2 quy định về các trường hợp xử lí kỉ luật, trong đó trường hợp cán bộ, công chức bị xử lí kỉ luật ở khoản 3 là cán bộ, công chức “vi phạm pháp luật bị toà án tuyên là có tội” không kể là bị áp dụng hình phạt nào. Điều này lại càng khẳng định chắc chắn rằng khi cán bộ, công chức bị truy cứu trách nhiệm hình sự thì đồng thời cũng sẽ bị truy cứu trách nhiệm kỉ luật. Quy định này trái với quy định ở Điều 39 nhưng lại phù hợp với Điều 44 Pháp lệnh cán bộ, công chức và đúng về mặt lí luận. Hai quy định nói trên (hai văn bản chứa đựng chúng) đều đang được thực hiện trên thực tế. Giả thiết rằng một cán bộ, công chức bị xử lí kỉ luật do đã bị toà án tuyên là có tội khiếu nại về quyết định kỉ luật vì cho rằng quyết định đó là trái pháp luật xâm phạm quyền và lợi ích chính đáng của anh ta thì cơ quan có thẩm quyền phải giải quyết như thế nào? Giá trị pháp lí của khoản 3 Điều 2 Nghị định của Chính phủ số 35/2005/NĐ-CP ra sao? Trường hợp này cách giải quyết tốt nhất là Uỷ ban thường vụ Quốc hội sửa Điều 39 Pháp lệnh cán bộ, công chức bằng cách bỏ cụm từ “nếu chưa đến mức truy cứu trách nhiệm hình sự” thì các quy định trong Pháp lệnh cán bộ, công chức sẽ thống nhất và các quy định trong Nghị định của Chính phủ số 35/2005/NĐ-CP sẽ không còn trái với Pháp lệnh đó nữa. Tóm lại, tính hợp pháp là thuộc tính của văn bản pháp luật nói chung. Bảo đảm tính hợp pháp của từng văn bản góp phần bảo đảm chất lượng của cả hệ thống pháp luật. Việc pháp luật đưa ra rất nhiều quy định về thẩm quyền ban hành văn bản, hình thức, thủ tục ban hành văn bản, yêu cầu bảo đảm tính hợp pháp về nội dung văn bản chứng tỏ Nhà nước đánh giá rất cao tính hợp pháp của văn bản quy phạm pháp luật. Nhưng để hạn chế tình trạng ban hành văn bản bất hợp pháp, pháp luật không nên chỉ chú ý một chiều là quy định văn bản như thế nào thì hợp pháp mà còn cần quy định cụ thể hậu quả pháp lí của từng trường hợp văn bản bất hợp pháp cũng như thiết lập, vận hành cơ chế hữu hiệu bảo đảm tính hợp pháp của các văn bản quy phạm pháp luật, giảm bớt sự chênh lệch giữa lí luận với thực tiễn./. (1).Xem: Chương IX Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật. . quả pháp lí của các văn bản này. - Văn bản quy phạm pháp luật có nội dung trái pháp luật: Hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay bao gồm nhiều văn bản quy. động xử lí các văn bản được ban hành trái thẩm quy n trên thực tế. - Văn bản quy phạm pháp luật được ban hành không đúng thủ tục pháp luật quy định: Pháp