nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học số 01/2007 21 TS. Trần Minh Hơng * 1. Nhu cu ci thin quan h gia b mỏy hnh chớnh v cụng dõn Bt kỡ nh nc no cng cn n s ng h v hp tỏc ton din ca cụng dõn. Mt nh nc cú b mỏy hnh chớnh hot ng hiu qu s gii quyt tt mi quan h gia nh nc v cụng dõn bi vỡ ngi dõn tip xỳc vi nh nc ch yu thụng qua b mỏy hnh chớnh. Trong tip xỳc trc tip vi b mỏy hnh chớnh, nhiu ni, trong nhiu trng hp, ngi dõn thng cú cm nhn rng nhng ngi i din cho b mỏy hnh chớnh t t mỡnh v trớ ngi ban n cho dõn khi thc thi mt dch v theo yờu cu ca dõn trong khi nhim v ca b mỏy l phi to iu kin thun li dõn cú th hng quyn v s dng dch v do nh nc cung cp. thc hin tt nhim v ú nh nc phi xõy dng b mỏy qun lớ mnh, vi i ng cụng chc chớnh quy cú trỡnh v nng lc ngang tm nhim v, bit hnh x mt cỏch cú o c v vn hoỏ. ng li i mi do i hi ng ton quc ln th VI khi xng ó t ra ũi hi xỏc ỏng: S quan tõm n con ngi v thỏi tụn trng ln nhau phi tr thnh mt tiờu chun o c trong mi hot ng kinh t, vn hoỏ, xó hi, nht l trong cỏc dch v phc v ụng o nhõn dõn. (1) i vi b mỏy nh nc v nhng ngi phc v trong b mỏy ú, ũi hi trờn cũn c xỏc nh c th hn, ú l: Thc hin phong cỏch lm vic cú iu tra, nghiờn cu, x lớ cụng vic nhanh chúng, bói b nhng th tc phc tp, gõy phin h cho nhõn dõn. (2) Qua 20 nm i mi chỳng ta ó tip thu v xõy dng c quan nim ỳng n v ton din v giỏ tr cỏc quyn con ngi. Quỏ trỡnh dõn ch hoỏ t ra nhim v quan trng v cp bỏch l m bo tụn trng v lm phong phỳ thờm cỏc quyn con ngi, bo v li ớch ca con ngi. lm c iu ú cn phi tin hnh ci cỏch ton din, trong ú cú ci cỏch t chc v hot ng ca b mỏy hnh chớnh. Mt trong nhng nhim v quan trng hng u theo hng ny l khụng ngng ci thin quan h gia b mỏy hnh chớnh v cụng dõn. Ni dung ci thin quan h gia b mỏy hnh chớnh v cụng dõn th hin nhiu khớa cnh khỏc nhau, trong ú cú vic nõng cao kh nng ca ngi dõn t do tip xỳc vi i din ca b mỏy, kh nng c nhn nhng thụng tin cn thit liờn quan n yờu cu ca mỡnh, kh nng c nhng ngi cú trỏch nhim gii quyt kp thi yờu cu hp phỏp, chớnh ỏng Ton b hot ng ca b mỏy * Ging viờn chớnh Khoa hnh chớnh - nh nc Trng i hc Lut H Ni nghiên cứu - trao đổi 22 Tạp chí luật học số 01/2007 liờn quan n cụng dõn phi c xõy dng trờn c s tụn trng cỏ nhõn, tụn trng danh d v nhõn phm ca con ngi, xem xột k lng cỏc yờu cu, to iu kin cho cụng dõn tip xỳc vi nhng ngi cú chc v, m bo cỏc quyn v li ớch hp phỏp ca h. t ti trỡnh ú ca vn hoỏ chớnh tr v vn hoỏ qun lớ l mc ớch trc tiờn ca ci cỏch b mỏy hnh chớnh. Nhng lnh vc thng xy ra xung t gia b mỏy hnh chớnh v cụng dõn l nhng lnh vc cú hot ng liờn quan n vic thc hin chớnh sỏch bo tr xó hi, hot ng x lớ vi phm hnh chớnh, vn tuyn dng, cho thụi vic, hot ng cp v thu hi giy phộp, hot ng sn xut kinh doanh, qun lớ t ai, qun lớ thu, qun lớ th trng, qun lớ trt t xó hi Vỡ vy, ci thin thc s quan h gia b mỏy hnh chớnh v cụng dõn trong nhng lnh vc ú cn cú nhng bin phỏp nghiờm tỳc nhm sa i l li lm vic ca b mỏy. Cn phi lm sao cho ngi dõn khụng b t vo v trớ ca ngi i xin õn hu hoc ph thuc vo s ban n ca nhng ngi cú chc v. Ngi dõn phi c m bo chc chn rng cụng chc cú trỏch nhim s xem xột nhng yờu cu chớnh ỏng ca h mt cỏch thn trng trong thi hn v theo th tc phỏp lut quy nh, rng quyn v li ớch ca h s c cõn nhc mt cỏch ton din. ci thin quan h gia b mỏy hnh chớnh v cụng dõn khụng ch b mỏy hnh chớnh phi thay i cung cỏch phc v m ngi dõn cng phi cú nhng thay i nht nh trong quan nim, tõm lớ v hnh vi ng x. Di ch bao cp ngi dõn hng th nhng gỡ ch em li mt cỏch th ng, a s tin tng tuyt i vo nh nc v cỏc quyt nh ca c quan cú thm quyn. Trong iu kin hin nay, Nh nc v xó hi ũi hi mi ngi s ch ng, tớch cc trong cỏc mi quan h, trong ú cú quan h vi cỏc c quan hnh chớnh nh nc. lm c iu ú cn cú nhng n lc thc s t c hai phớa - nh nc v cụng dõn. Tuy nhiờn, õy l cụng vic ũi hi tp trung trớ tu v quyt tõm, ng thi cng cn nhiu chi phớ v ti chớnh v thi gian, khụng th hon tt mt sm mt chiu. Nhu cu ci thin quan h gia b mỏy hnh chớnh v cụng dõn cũn xut phỏt t vn m bo an ton v phỏp lớ. Vi h thng phỏp lut cũn hm cha nhiu mõu thun, thng xuyờn thay i theo hng khú d oỏn trc, nhn thc v thc tin thi hnh khụng thng nht, cỏc quy nh v thm quyn v th tc khụng c tụn trng trit thỡ phi tha nhn rng mc an ton v phỏp lớ cũn thp. Nhim v khc phc tỡnh trng ny ch yu t lờn b mỏy hnh chớnh. 2. Nhng thnh tu ch yu trong ci thin quan h gia b mỏy hnh chớnh v cụng dõn Trong 20 nm i mi v c bit l 5 nm thc hin Chng trỡnh tng th ci cỏch hnh chớnh nh nc, chỳng ta ó t c nhng thnh tu to ln trong ci thin quan h gia b mỏy hnh chớnh v cụng dõn. Sau õy xin gii thiu nhng thnh tu ch yu. 2.1. Trong xõy dng v hon thin th ch v mi quan h gia Nh nc v cụng dõn Bỏo cỏo tng kt vic thc hin giai on I (2001-2005) Chng trỡnh tng th ci cỏch hnh chớnh nh nc giai on 2001-2010 v nghiªn cøu - trao ®æi T¹p chÝ luËt häc sè 01/2007 23 phương hướng, nhiệm vụ cải cách hành chính giai đoạn II (2006-2010) đã nhấn mạnh: “Thể chế về mối quan hệ giữa Nhà nước với người dân, trong đó đáng chú ý là lấy ý kiến người dân trước khi quyết định các chủ trương, chính sách quan trọng về giám sát của dân đối với hoạt động của cơ quan nhà nước, xử lí các hành vi trái pháp luật của cơ quan và cán bộ, công chức trong thi hành công vụ, về thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan hành chính trong giải quyết khiếu nại của dân… tiếp tục được xây dựng và hoàn thiện”. (3) Có lẽ đây là khía cạnh nổi bật nhất trong các thành tựu đã đạt được. Luật khiếu nại, tố cáo, Luật thanh tra được ban hành thay thế cho các pháp lệnh quy định về vấn đề tương ứng; các văn bản có quy định liên quan đến hoạt động giám sát của nhân dân, đến cải cách thủ tục hành chính trong giải quyết yêu cầu của công dân, Quy chế thực hiện dân chủ ở cơ sở… ra đời đã tạo cơ sở pháp lí đầy đủ để nhân dân tham gia vào hoạt động của bộ máy hành chính, giám sát hoạt động của bộ máy hành chính và đội ngũ cán bộ, công chức. 2.2. Trong việc tạo điều kiện cho người dân tham gia vào hoạt động và giám sát hoạt động của bộ máy hành chính - Nhìn chung các cơ quan nhà nước đã thực hiện tốt quy chế dân chủ, mở rộng dân chủ trực tiếp ở cơ sở, bảo đảm cho người dân tiếp xúc dễ dàng với các cơ quan công quyền, quan tâm đúng mức đến việc kiểm tra và đánh giá hoạt động của cán bộ, công chức trực tiếp làm việc với dân. - Hoạt động lấy ý kiến nhân dân được đẩy mạnh. Hoạt động này diễn ra dưới những hình thức phong phú, với các cấp độ tham gia và mức độ quyết định khác nhau. Có những trường hợp ý kiến nhân dân được cơ quan nhà nước có thẩm quyền nghiên cứu, tham khảo, tiếp thu để có thể ban hành quyết định tối ưu, đảm bảo lợi ích của Nhà nước, bảo vệ quyền và đáp ứng lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức có liên quan; cũng có những trường hợp ý kiến nhân dân là ý kiến có tính quyết định, cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở cấp tương ứng có trách nhiệm tổ chức thẩm định và phê duyệt. Trong những năm gần đây có một số lĩnh vực quản lí có khả năng nảy sinh tiêu cực, trong đó có quản lí đất đai và xây dựng. Việc lấy ý kiến nhân dân về quy hoạch sử dụng đất chi tiết, về điều chỉnh quy hoạch xây dựng đô thị… mặc dù mang tính chất tham khảo những cũng đã góp phần quan trọng hạn chế tiêu cực trong các lĩnh vực này. - Đảm bảo thông tin cho dân. Không có thông tin đầy đủ thì công dân không thể đóng góp một cách thiết thực và có hiệu quả cho hoạt động của các cơ quan nhà nước cũng như của các cán bộ, công chức nhà nước và công dân không thể trực tiếp tham gia vào hoạt động của các cơ quan này cũng như không thể nhận xét, đánh giá hoạt động của chúng. Nhà nước ta là nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, Nhà nước chịu trách nhiệm trước nhân dân và nhân dân được quyền thông tin về những chủ trương, chính sách, chương trình của Chính phủ. Không những thế, nhân dân còn phải được biết về những nguyên nhân dẫn đến việc đề ra chính sách này hay chính sách khác, nguyên nhân thành công và thất bại trong việc thực hiện các chương trình, chính sách đó. Trong những năm qua công dân được tạo điều kiện nghiên cứu - trao đổi 24 Tạp chí luật học số 01/2007 cú th tham gia vo hot ng v ỏnh giỏ v hot ng ca b mỏy nh nc thụng qua vic c cung cp thụng tin v hot ng ú mt cỏch thng xuyờn v tng i y . 2.3. Trong ci cỏch th tc gii quyt cụng vic Th tc hnh chớnh trờn hu ht cỏc lnh vc u ó c r soỏt, sa i, ban hnh mi theo hng n gin hoỏ, thun tin cho ngi dõn. c bit, th tc hnh chớnh trờn nhng lnh vc bc xỳc, liờn quan trc tip ti ngi dõn v doanh nghip nh t ai, xõy dng, h tch, h khu, u t, ng kớ doanh nghip, hi quan, thu, kho bc, xut nhp khu ó c r soỏt nhiu ln, loi b nhng th tc phc tp, gõy phin h, bc u to lp li nim tin ca ngi dõn v doanh nghip vo hot ng phc v ca cỏc c quan cụng quyn. (4) Cỏc c quan hnh chớnh cỏc cp ó trin khai cụng tỏc r soỏt th tc hnh chớnh gn vi vic thc hin c ch mt ca, kt qu rừ nht l cụng khai hoỏ, minh bch hoỏ cỏc quy nh v th tc hnh chớnh, gim phin h, gim ỏng k thi gian ch i cho ngi dõn, trỏch nhim ca cỏn b, cụng chc c nõng cao, thụng qua ú gúp phn i mi c bn mi quan h gia c quan hnh chớnh v ngi dõn theo hng phc v. 2.4. Trong vic nõng cao ũi hi i vi cỏn b, cụng chc lm vic trc tip vi dõn Cht lng v hiu qu hot ng ca b mỏy nh nc núi chung, b mỏy hnh chớnh nh nc núi riờng ph thuc rt nhiu vo nng lc v phm cht ca i ng cỏn b, cụng chc. Nhng cỏn b, cụng chc nng ng, am hiu cụng vic, cú sỏng kin, hnh ng cú vn hoỏ s gúp phn nõng cao hiu qu hot ng v uy tớn ca c quan, t chc ni h cụng tỏc; ngc li, nhng ngi kộm v chuyờn mụn v th ng trong thc thi cụng v s cú th gõy khú khn cho vic hon thnh nhim v ca tp th. Trong nhng nm qua, cỏc c quan hnh chớnh nh nc ó tng cng kim tra cụng tỏc ca nhng ngi c giao nhim v trc tip gii quyt yờu cu, ũi hi ca dõn. Yờu cu v chuyờn mụn, v vn hoỏ i vi h cng c nõng cao hn. Nhiu trng hp khụng ỏp ng yờu cu dõn kờu ca ó c thay th kp thi. 3. Mt s tn ti ph bin v hng khc phc Quan h gia b mỏy hnh chớnh v cụng dõn trờn thc t khụng phi ni no, lỳc no cng tt p. õy ú hin din s cỏch bit gia li ớch ca b mỏy hnh chớnh v li ớch ca cụng dõn, s coi thng i vi quyn v li ớch hp phỏp ca cỏ nhõn. Tỏc phong quan liờu v th tc phc tp ó y b mỏy hnh chớnh ra xa qun chỳng. Mt khỏc, s tỏch bit v khú tip cn ca b mỏy quan liờu to ra trong ngi dõn quan nim v b mỏy hnh chớnh nh l ro cn trong vic thc hin quyn ca mỡnh. ú l hin tng khụng bỡnh thng v khụng th chp nhn c trong nh nc phỏp quyn. Bỏo cỏo chớnh tr ca BCHTW ng khoỏ IX ti i hi i biu ton quc ln th X ca ng ch rừ: B mỏy qun lớ nh nc cỏc cp, nht l c s cũn yu kộm. Tỡnh trng nhng nhiu, ca quyn, thiu trỏch nhim mt b phn cụng chc, nht l cỏc c quan trc tip gii quyt cụng vic ca dõn v doanh nghip, chm c khc phc. (5) Nhng tn ti ph bin th hin rừ nột trong quan h tip xỳc trc tip gia b mỏy nghiªn cøu - trao ®æi T¹p chÝ luËt häc sè 01/2007 25 hành chính và công dân và trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước. 3.1. Trong quan hệ trực tiếp giữa bộ máy hành chính và công dân - Thủ tục giải quyết công việc: Cải cách thủ tục hành chính được xác định là khâu đột phá trong cải cách hành chính và được quan tâm thực hiện từ nhiều năm nay nhưng nhìn chung vẫn phức tạp, phiền hà cho người dân. Vẫn còn tồn tại khá phổ biến xu hướng cơ quan hành chính dành thuận lợi về cho mình, đẩy khó khăn về cho người dân gánh chịu trong giải quyết công việc. Việc thực hiện các quy định về thủ tục cũng không nghiêm, đôi khi người tiến hành thủ tục còn nguỵ biện rằng họ buộc phải vi phạm vì quy định khó thực hiện hoặc không phù hợp với thực tiễn. - Cung cấp thông tin cho dân: Khi người dân có công việc cần đến cơ quan, tổ chức có thẩm quyền giải quyết thì cán bộ, công chức có trách nhiệm phải giúp họ hiểu họ có quyền đòi hỏi những gì, đặc biệt là quyền được cung cấp thông tin và tư vấn. Thông tin cung cấp cho dân chúng phải là thông tin chính xác với cách trình bày rõ ràng, không đa nghĩa. Điều đó không phải cơ quan, công chức nào cũng làm được. Nhiều trường hợp, để nhận được thông tin cần thiết, người dân phải đi đường vòng, khá vất vả, tốn kém và mất thời gian. - Tinh thần, thái độ phục vụ nhân dân của cán bộ, công chức: Trong tiếp xúc trực tiếp với công dân, những trường hợp cán bộ, công chức có thái độ thiếu văn hoá, thiếu tôn trọng dân không phải là hiếm gặp. Nếu việc đó xảy ra trong quan hệ đối với những người thuộc quyền quản lí thì ảnh hưởng có thể chỉ giới hạn trong nội bộ cơ quan nhưng nếu điều đó xảy ra trong quan hệ với dân, với những đối tượng phục vụ hoặc sử dụng dịch vụ của cơ quan thì không chỉ uy tín của người đó bị tổn hại mà dần dần điều đó sẽ làm suy giảm niềm tin của nhân dân vào bộ máy hành chính, vào đội ngũ cán bộ, công chức nói chung. - Giải quyết khiếu nại: Trong giải quyết khiếu nại, tình trạng vi phạm các quy định về thời hạn, thời hiệu khá phổ biến. Tính thuyết phục trong các quyết định giải quyết khiếu nại không cao. Nhiều trường hợp khiếu nại được giải quyết đúng luật nhưng do khả năng thuyết phục còn hạn chế nên dân vẫn tiếp tục khiếu nại và đây là một trong những nguyên nhân của tình trạng khiếu nại kéo dài, khiếu nại vượt cấp lên các cơ quan trung ương liên tục tiếp diễn trong nhiều năm qua. Đánh giá chính thức thực trạng đội ngũ cán bộ, công chức hiện nay cho thấy đội ngũ cán bộ, công chức còn nhiều điểm yếu về phẩm chất, tinh thần trách nhiệm, năng lực chuyên môn, kĩ năng hành chính; phong cách làm việc chậm đổi mới; tệ quan liêu, tham nhũng, sách nhiễu nhân dân tiếp tục diễn ra nghiêm trọng trong một bộ phận cán bộ, công chức. (6) Từ đánh giá nghiêm túc về thực trạng, Chính phủ đã đề ra nhiệm vụ đổi mới, nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, trong đó có nội dung quan trọng là “Tăng cư- ờng các biện pháp giáo dục cán bộ, công chức về tinh thần trách nhiệm, ý thức tận tâm, tận tuỵ với công việc. Xây dựng tiêu chuẩn đạo đức nghề nghiệp cán bộ, công chức. Tôn vinh nghề nghiệp, danh dự của người cán bộ, công chức” và “ Ban hành và thực hiện nghiêm Quy chế công vụ, gắn với thực hiện Quy chế dân chủ trong các cơ quan hành chính nhà nước, thực hiện triệt để nguyên tắc nghiên cứu - trao đổi 26 Tạp chí luật học số 01/2007 cụng khai hoỏ hot ng cụng v, nht l trong cỏc cụng vic cú quan h trc tip vi cụng dõn, trong lnh vc ti chớnh, ngõn sỏch; bo m thc hin k cng ca b mỏy, nõng cao trỏch nhim, ý thc t chc k lut ca i ng cỏn b, cụng chc. (7) thc hin nhim v nờu trờn, trong hon thin phỏp lut v cụng v, cụng chc, bờn cnh vic b sung, hon thin cỏc quy nh v quyn v ngha v, v tiờu chun chuyờn mụn cn khn trng xõy dng v ban hnh cỏc quy nh v vn hoỏ ph thụng, vn hoỏ ng x ca cỏn b, cụng chc. Trong gii quyt cụng vic, nhng ngi cú trỏch nhim phi i x vi cụng dõn vi thỏi lch s, nhó nhn, phi thn trng xem xột mi khớa cnh liờn quan n quyn, ngha v v nguyn vng ca h. 3.2. Trong hot ng ban hnh vn bn quy phm phỏp lut ca c quan hnh chớnh nh nc - Quyn ban hnh vn bn quy phm phỏp lut l quyn nng quan trng v em li hiu qu cao nht trong cỏc quyn nng ca hnh phỏp. Kho sỏt thc tin cho thy cú mt s lng ln vn bn bng cỏch ny hay cỏch khỏc quy nh nhng hn ch quyn cụng dõn. Ngay c trong nhng vn bn mi c ban hnh gn õy cng khụng trỏnh khi cỏch nhỡn nhn c i vi quyn con ngi. iu ú dn n mt thc trng ỏng bun l vn bn hiu lc phỏp lớ cng cao thỡ hiu lc thc t cng thp. khc phc tn ti ny, mt mt, cn tin hnh cụng tỏc giỏo dc chớnh tr t tng, tng cng tim lc vn hoỏ trong b mỏy hnh chớnh; mt khỏc, cn cú c ch phỏp lut thớch hp m bo v trớ hng u ca cỏc quyn v li ớch cụng dõn trong quan h b mỏy hnh chớnh - cỏ nhõn, bo v cú hiu qu con ngi khi s tu tin v quan liờu ca cỏn b, cụng chc. - Quan nim ban hnh quy nh theo cỏch thun tin cho nh qun lớ cũn khỏ ph bin, trong khi cn xõy dng nhng mi quan h bỡnh ng gia b mỏy hnh chớnh v cụng dõn. Hin nay, a s cỏc vn bn c xõy dng theo nguyờn tc li ớch Nh nc l trờn ht (thc cht ú l li ớch ca b mỏy hnh chớnh). ỳng ra, li ớch Nh nc, xó hi v cỏ nhõn u phi c quan tõm y . Trong hot ng lp quy cỏc c quan v ngi cú thm quyn cn khc phc xu hng quy nh theo cỏch thun tin cho nh qun lớ m khụng cõn nhc mt cỏch ton din tỏc ng ca quy nh n quyn v li ớch hp phỏp ca cỏc i tng cú liờn quan. (Xem tip trang 35) (1).Xem: Vn kin i hi ng thi kỡ i mi. Nxb. Chớnh tr quc gia, H. 2005, tr.94. (2).Xem: Sỏch ó dn, tr. 129. (3).Xem: Cụng bỏo nc Cng ho xó hi ch ngha Vit Nam, s 2324, ngy 20/5/2006. (4). Xem: Bỏo cỏo tng kt vic thc hin giai on I (2001-2005) Chng trỡnh tng th ci cỏch hnh chớnh nh nc giai on 2001-2010 v phng hng, nhim v ci cỏch hnh chớnh giai on II (2006-2010). Cụng bỏo, s 2324, ngy 20/5/2006. (5).Xem: Vn kin i hi i biu ton quc ln th X, Nxb. Chớnh tr quc gia, H. 2006, tr. 64. (6).Xem: Chng trỡnh tng th ci cỏch hnh chớnh nh nc giai on 2001 - 2010 ban hnh kốm theo Quyt nh s 136/2001/Q-TTg ngy 17/9/2001 ca Th tng Chớnh ph. (7).Xem: Chng trỡnh tng th ci cỏch hnh chớnh nh nc giai on 2001 - 2010 ban hnh kốm theo Quyt nh s 136/2001/Q-TTg ngy 17/9/2001 ca Th tng Chớnh ph. . hành chính và công dân và trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà nước. 3.1. Trong quan hệ trực tiếp giữa bộ. bộ máy hành chính và công dân - Thủ tục giải quyết công việc: Cải cách thủ tục hành chính được xác định là khâu đột phá trong cải cách hành chính và