Khoa học pháp lý Đổi mới tổ chức và hoạt động Chính phủ theo yêu cầu nhà nước pháp quyền XHCN Một phiên họp thường kỳ của Chính phủ. Ảnh: St Cùng với cải cách kinh tế, việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ - cơ quan thực hiện chức năng hành pháp - giữ vị trí trung tâm Cùng với cải cách kinh tế, việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ - cơ quan thực hiện chức năng hành pháp - giữ vị trí trung tâm trong tiến trình xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước nói chung, Chính phủ nói riêng theo hướng xây dựng nhà nước pháp quyền XHCH nhằm “Xây dựng cơ chế vận hành của nhà nước pháp quyền XHCN, bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân; quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp” (1) được Đảng ta đề ra như một tất yếu khách quan. Ngoài việc nghiên cứu các đặc điểm chung của nhà nước pháp quyền đối với Chính phủ như tính tối cao của pháp luật, tương quan giữa 3 loại quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp; hành pháp trong lập pháp; Chính phủ cầm lái chứ không phải là chèo thuyền; Chính phủ hoạt động theo hướng là người phục vụ khách hàng; Chính phủ phi tập trung hoá (2), trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta, các yêu cầu đối với việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ được đặt ra là: 1. Nhận thức đúng về Chính phủ - cơ quan thực hiện chức năng hành pháp Trong cơ cấu quyền lực nhà nước, quyền hành pháp được các nhà tư tưởng, các triết gia, các nhà luật học quan tâm và thừa nhận như một điều kiện, nhân tố cơ bản bảo đảm sức mạnh của một quốc gia: “Lực tổng quát của Chính phủ là lực của quốc gia” (3). Nếu như quyền lập pháp thuộc về nhân dân (thông qua đại biểu do nhân dân bầu ra) thì quyền hành pháp là “lực lượng công cộng biến ý chí chung của quyền lực tối cao của nhân dân phục vụ cho lợi ích quốc gia” (4); chỉ có thông qua cơ quan thực hiện quyền hành pháp (Chính phủ), các lợi ích của dân tộc, ý chí của giai cấp thống trị mới được thực hiện. ở nước ta, ý chí của Đảng cầm quyền gắn liền với lợi ích của đại đa số nhân dân cũng chỉ có thể thực hiện thông qua một Chính phủ được thành lập theo quy định của Hiến pháp và hoạt động có hiệu lực, hiệu quả. Quyền hành pháp ở nước ta, một loại quyền hiến định cùng với quyền lập pháp và tư pháp tạo thành một chỉnh thể quyền lực thống nhất. Các quyền này cùng bắt nguồn từ ý chí của nhân dân và phục vụ lợi ích nhân dân. Trong cơ cấu quyền lực đó, không có quyền nào đứng trên quyền nào mà là sự tương tác, “cộng lực” nhằm thúc đẩy khả năng thực hiện các quyền và lợi ích của công dân. Để thực hiện các quyền đó, các quốc gia trên thế giới đều đi đến một nhận thức chung: lập pháp - phê duyệt chính sách; hành pháp - hoạch định và thi hành chính sách (Chính phủ thường hoạch định chính sách và đệ trình Quốc hội), sau khi Quốc hội ban hành (phê duyệt) các đạo luật, Chính phủ phải đưa các đạo luật vào cuộc sống; tư pháp - tài phán các hành vi vi phạm lợi ích của nhà nước và công dân trong các chính sách mà Quốc hội đã thông qua. Như vậy, nếu xét tổng thể, thì Chính phủ là chủ thể hoạch định chính sách và trình Quốc hội thông qua. Mặt khác, các chính sách này đều được xã hội (bao gồm nhiều chủ thể quy tụ các lợi ích khác nhau) chấp nhận hay phản ứng thông qua kênh chấp hành; và thực hiện pháp luật (Chính phủ). Trong sách báo pháp lý, người ta thường đề cập đến Nhà nước như một đại diện sức mạnh công cộng quy tụ chủ yếu vào Chính phủ, chẳng hạn: Chính phủ Hoa Kỳ đang đứng trước nguy cơ khủng hoảng kinh tế; nền kinh tế Hoa Kỳ đang đứng trước sự lựa chọn của Tổng thống (người đứng đầu hành pháp) hoặc Chính phủ Việt Nam đã đưa ra 8 giải pháp nhằm hạn chế lạm phát Toàn bộ các hoạt động, từ hoạch định chính sách vĩ mô, đệ trình Quốc hội và triển khai thực hiện các chính sách (khi được Quốc hội thông qua hoặc theo thẩm quyền của Chính phủ) là chức năng hành pháp của Chính phủ. Bên cạnh đó, theo hiến định, người đứng đầu “cơ quan hành chính nhà nước cao nhất” cũng thuộc về Chính phủ, nhằm tạo lập một trật tự hành chính thống nhất từ trung ương đến địa phương và bảo đảm các điều kiện vật chất, tinh thần đáp ứng cho toàn thể xã hội. Trong các bản Hiến pháp của nước ta (1946, 1959, 1980 và 1992), chức năng hành pháp của Chính phủ đều được ghi nhận dưới các thuật ngữ khác nhau “cơ quan chấp hành của Quốc hội; cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất ”., nhưng chưa ghi nhận chính thức thuật ngữ Chính phủ - hành pháp, mà chủ yếu được ghi nhận trong các văn kiện Đại hội Đảng các khoá VIII, IX và X về mối quan hệ giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp (Quốc hội), quyền hành pháp (Chính phủ), quyền tư pháp (Toà án và Viện Kiểm sát). Từ cách hiểu trên, xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam cần nhận thức Chính phủ là cơ quan thực hiện chức năng hành pháp - một loại quyền hiến định - nhằm thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam thông qua việc hoạch định chính sách cho toàn xã hội và thực hiện chúng một cách triệt để khi được Quốc hội thông qua. Để thực hiện có hiệu quả các chính sách này, Chính phủ phải tổ chức thống nhất, có kỷ cương nền hành chính từ trung ương đến địa phương nhằm thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của toàn thể đất nước. (cơ quan hành chính nhà nước cao nhất). 2. Chính phủ xây dựng thể chế và tổ chức thực hiện pháp luật Khác với các nước có chế độ tam quyền phân lập triệt để, ở nước ta, nói đến cơ quan thực hiện chức năng hành pháp (hành pháp tập thể và hành pháp cá nhân) đòi hỏi Chính phủ phải là chủ thể hoạch định chính sách vĩ mô các hoạt động kinh tế - xã hội. Chúng ta đều biết, bất cứ định hướng chính trị nào, muốn đi vào đời sống xã hội đều phải được thực hiện thông qua Chính phủ và hệ thống cơ quan hành chính trên hai phương diện: Một là, thể chế hoá các định hướng chính sách đó thông qua hệ thống pháp luật của các cơ quan nhà nước và suy cho cùng là thực hiện thông qua vai trò của Chính phủ. Từ khởi thảo chính sách, tổng kết đánh giá thực tiễn đến xây dựng dự thảo và đệ trình Quốc hội chủ yếu do Chính phủ trình (5). Theo pháp luật hiện hành, Chính phủ có thẩm quyền trải rộng trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội: Hiến pháp năm 1992 quy định 11 nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ (Điều 112§); 6 nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ trưởng (Điều 11). Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001 đã cụ thể hoá các quyền hạn, nhiệm vụ trên theo hướng Chính phủ là chủ thể hoạch định chính sách vĩ mô và trình Quốc hội thông qua nội dung hoạt động xây dựng thể chế và tổ chức thực hiện pháp luật của mình. Cùng với các quy định của pháp luật, trên thực tế, các chính sách theo lĩnh vực kinh tế, văn hoá, giáo dục, y tế, khoa học và công nghệ, dịch vụ công; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân; tăng cường quốc phòng, bảo đảm an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội, vấn đề đối ngoại đều được cơ quan thực hiện chức năng hành pháp xây dựng thành chiến lược rất cụ thể để phát triển phù hợp với thể chế chính trị và thẩm quyền hiến định. Trong quản lý và điều hành nền hành chính, Chính phủ là chủ thể chính, chủ yếu đưa pháp luật vào đời sống thông qua việc tổ chức đánh giá tác động kinh tế xã hội, kiểm tra việc thực hiện và đề xuất, kiến nghị những chủ trương, chính sách mới, loại bỏ những bất cập khi tình hình kinh tế - xã hội thay đổi; đồng thời, theo thẩm quyền, ban hành các chính sách, chế độ nhằm đáp ứng kịp thời các yêu cầu của xã hội đặt ra. Một trong những ví dụ điển hình về việc đề xuất thay đổi chỉ tiêu kinh tế xã hội năm 2008; các biện pháp kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, duy trì tăng trưởng kinh tế, bảo đảm an sinh xã hội, và gần đây là các biện pháp tháo gỡ khó khăn cho sản xuất kinh doanh; ngăn chặn suy giảm kinh tế là minh chứng về yêu cầu xây dựng thể chế rất thiết thực của Chính phủ đối với sự phát triển kinh tế của đất nước. Hai là, Chính phủ tổ chức thực hiện các chính sách của Đảng, các văn bản pháp luật của Quốc hội và thực thi các quyết định của cơ quan thực hiện chức năng tư pháp (Toà án). Có thể nói “Chính phủ là trung tâm của bộ máy nhà nước có trách nhiệm tạo điều kiện cho việc hoàn thành các quyền lập pháp và tư pháp” (6). Chúng ta không thừa nhận khái niệm “cơ thể trung gian” (7) mà các học giả tư sản dành cho Chính phủ, nhưng chúng ta cũng cần khẳng định, nếu không có cơ quan thực hiện chức năng hành pháp thì toàn bộ các chính sách được Quốc hội phê chuẩn hoặc thông qua cũng như các quyết định, bản án của Toà án (vấn đề cưỡng chế thi hành án hình sự, dân sự ) sẽ không có giá trị và hiệu lực trong thực tiễn. Bất cứ Chính phủ nào, nếu không thực hiện quyền lực cai trị (hành chính) theo quy định của pháp luật thì khó có thể làm cho xã hội phát triển đúng mục đích của Đảng cầm quyền và lợi ích chính đáng của nhân dân. Thành tựu của hơn hai mươi năm đổi mới đã chứng minh vai trò hết sức lớn lao của Chính phủ trong việc tổ chức thực hiện các chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước và bảo vệ lợi ích chính đáng của nhân dân. Các tiến bộ xã hội và phát triển kinh tế như đề cao quyền con người, vấn đề an sinh xã hội, xoá đói, giảm nghèo; vận hành có hiệu quả các loại thị trường cơ bản (dịch vụ, tài chính, bất động sản, khoa học công nghệ, thị trường lao động) theo cơ chế cạnh tranh; phát triển các thành phần kinh tế, các loại hình tổ chức sản xuất kinh doanh; nâng cao chất lượng, hiệu quả giáo dục và đào tạo, khoa học và công nghệ, phát triển nguồn nhân lực; phát triển văn hoá; thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội; chủ động hội nhập kinh tế quốc tế là những kết quả và bài học lớn về một Chính phủ quản lý, điều hành, tổ chức thực hiện có hiệu quả đường lối chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước (8). Tuy nhiên, trong thời gian tới, để Chính phủ thực sự đáp ứng được yêu cầu này, theo chúng tôi, cần phải: - Nâng cao tính chủ động và tầm nhìn chiến lược của Chính phủ trong hoạt động hành pháp; nội dung chính sách phải được thể hiện ngay khi xây dựng thể chế, tránh trường hợp trong quá trình xây dựng (các dự án luật, pháp lệnh) nội dung chính sách không được thể hiện rõ ràng để đến khi các dự án được đưa ra bàn thảo xảy ra hậu quả: hoặc là Chính phủ không thông qua (như Dự án Luật về Hội, Luật Đất đai, Luật Báo chí ) hoặc thông qua nhưng khi trình sang Quốc hội, nội dung được sửa đổi, bổ sung không đúng với tinh thần Chính phủ trình (như Luật Đăng ký bất động sản, Luật Thanh tra ). Bên cạnh đó, cần tăng cường sự sáng tạo, linh hoạt trong xây dựng và thực hiện thể chế. Thực tế thời gian qua đã chỉ ra rằng, theo thẩm quyền, Chính phủ có rất nhiều sáng kiến trong xây dựng thể chế một cách có hiệu quả trước khi Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội xây dựng thành luật, pháp lệnh, nghị quyết (thông thường, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các Bộ trưởng ban hành các chính sách trước khi các chính sách đó được pháp điển hoá thành luật, pháp lệnh). - Tăng cường vai trò và chất lượng của cơ quan tham mưu trong việc xây dựng thể chế (các cơ quan của Chính phủ). Tư tưởng chỉ đạo của người đứng đầu hành pháp phải được thường xuyên cập nhật trong các dự án. Một dự án luật, pháp lệnh có thể ban soạn thảo phải xin ý kiến Thủ tướng Chính phủ nhiều lần (nếu như dự án phức tạp, nhạy cảm hoặc liên quan đến các lĩnh vực cơ bản của đời sống xã hội). Bởi lẽ, như đã phân tích, nếu chính sách, pháp luật thiếu tính khả thi (do tham mưu kém hiệu quả) thì sẽ rất khó khăn cho cơ quan, người có thẩm quyền trong quản lý, chỉ đạo, điều hành các vấn đề kinh tế - xã hội; - Chuyên nghiệp hoá và chú trọng phát triển tài năng trong đội ngũ xây dựng thể chế. Chất lượng thể chế phụ thuộc chính, chủ yếu ở chất lượng cán bộ, công chức xây dựng thể chế. Trong đó, cần chuyên môn hoá sâu và thu hút các chuyên gia giỏi, các nhà khoa học tài năng trong và ngoài nước vào các lĩnh vực thể chế mà chúng ta mới tiếp cận như kinh tế thị trường, khoa học công nghệ, tổ chức quản trị doanh nghiệp ; đồng thời, khắc phục cho được tư duy cục bộ, “nhóm lợi ích” của các cán bộ, công chức trong các bộ, ngành xây dựng thể chế, bên cạnh việc tăng cường phản biện khoa học, phản biện xã hội trong quá trình xây dựng thể chế. 3. Yêu cầu về bộ máy gọn nhẹ, phân công, phân cấp rõ ràng và tăng cường xã hội hoá các dịch vụ công - “Chính phủ nhỏ - xã hội lớn” đang là xu thế tiến bộ trong hội nhập kinh tế hiện nay. Một nét tiến bộ trong cơ cấu Chính phủ Việt Nam khi chuyển từ nền kinh tế tập trung bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng XHCN là tăng cường vai trò quản lý nhà nước của các bộ, giảm thiểu các cơ quan thuộc Chính phủ, xây dựng các bộ đa ngành, đa lĩnh vực (hướng tới bỏ chế độ chủ quản đối với doanh nghiệp), tái cấu trúc cơ cấu từng bộ đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính; đồng thời, trong quá trình thực hiện cải cách bộ máy, Chính phủ tiến hành phân công, phân cấp tương đối rõ các nhiệm vụ của các bộ, ngành và địa phương (9). Tuy nhiên, qua nghiên cứu, chúng tôi cho rằng, các khái niệm quản lý nhà nước; ngành; lĩnh vực; bộ chuyên ngành và bộ tổng hợp; bộ, [...]... các hình thức từ chức, bãi nhiệm đối với tất cả cán bộ, công chức trong hệ thống chính trị của nước ta - Minh bạch hoá các hoạt động của Chính phủ là một trong những nội dung chính trong hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và Chính phủ nói riêng Nhà nước ta là Nhà nước của nhân dân, do đó các hoạt động của Nhà nước cần được dân biết, dân bàn, dân làm và dân giám sát, kiểm tra Chính phủ điều hành xã... thông tin và các chế tài cần thiết khi vi phạm sự minh bạch và quyền tự do thông tin 5 Yêu cầu bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng đối với tổ chức và hoạt động của Chính phủ Sự lãnh đạo của Đảng là điều kiện tiên quyết, yêu cầu quan trọng trong việc xây dựng một Chính phủ mạnh theo hướng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam Công cụ hữu hiệu của Đảng cầm quyền là sử dụng Nhà nước thông qua hệ thống pháp luật... truyền tải, định hướng hoạt động kinh tế - xã hội Thể chế, bộ máy Chính phủ hoạt động có hiệu quả phải có định hướng đúng của Đảng Đảng lãnh đạo bằng chủ trương chính sách nhưng không làm thay, bao biện các hoạt động của bộ máy nhà nước; Đảng cử các cán bộ ưu tú giữ các chức vụ trong Chính phủ, không có nghĩa là phủ nhận các nguyên tắc hoạt động của hành pháp mà ngược lại, bằng pháp luật, bằng sự chi... phạm vi thẩm quyền và trách nhiệm của Chính phủ trong quan hệ với các cơ quan của Đảng, làm rõ những loại việc ở tầm Ban chấp hành Trung ương, Bộ Chính trị, Ban Bí thư trực tiếp quyết định hoặc cho ý kiến định hướng; đồng thời, xác định rõ những loại việc do Ban cán sự Đảng Chính phủ, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chủ động quyết định theo thẩm quyền đã được Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ quy định...cơ quan ngang bộ có chức năng quản lý nhà nước; cục, tổng cục và các chức danh tương ứng; cơ quan thuộc Chính phủ không có chức năng quản lý nhà nước vẫn còn là những nội dung cần tranh luận về mặt khoa học Trong thời gian tới, yêu cầu về bộ máy gọn nhẹ cần hướng tới các tiêu chí: một là, tái cấu trúc bộ máy hành chính phù hợp với mục đích quản trị của Chính phủ: Chính phủ làm gì, làm như thế... 4 Yêu cầu xây dựng nền hành chính có trách nhiệm và minh bạch trong hoạt động của Chính phủ - Đáp ứng yêu cầu của cải cách hành chính hiện nay, việc xây dựng một nền hành chính trong sạch, có trách nhiệm cao với nhân dân, với xã hội là biểu hiện của sự tiến bộ xã hội Một Chính phủ văn minh là Chính phủ có trách nhiệm với nhân dân, phục vụ nhân dân, không cho phép bất cứ cơ quan, người có thẩm quyền. .. quyền, hiệu lực điều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và kỷ cương của một nền hành chính thống nhất Đây cũng là một trong những yêu cầu đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với hệ thống chính trị nói chung và Chính phủ nói riêng, nhằm “nâng cao năng lực lãnh đạo của Đảng, hiệu lực và hiêụ quả quản lý của Nhà nước, phát huy sức mạnh của cả hệ thống chính trị trong quá trình hoàn thiện thể chế... quy tắc pháp quyền, uy tín của Đảng càng được nâng cao Thực tế đã chỉ ra rằng, việc hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật của bộ máy nhà nước nói chung và Chính phủ nói riêng cũng chính là sự thể chế hoá cương lĩnh chính trị, quan điểm, đường lối của Đảng và suy cho cùng, “đề cao vai trò của pháp luật cũng có nghĩa là đề cao vai trò các quyết định cơ bản của Đảng” (10) Để thực hiện được yêu cầu trên,... thẩm quyền nào dựa vào quyền lực để vượt khỏi giới hạn trách nhiệm trước nhân dân Trách nhiệm của Chính phủ, các thành viên Chính phủ bao gồm trách nhiệm chính trị trước nhân dân (Quốc hội) và trách nhiệm cá nhân trước pháp luật (chịu trách nhiệm về hành vi ứng xử trong hoạt động công vụ với tư cách là chính khách, người đứng đầu bộ, ngành được Đảng, nhân dân uỷ quyền) Về mặt pháp lý, quyền hạn phải đi... các hoạt động của Chính phủ thể hiện ở các phương diện: 1) Mọi hoạt động liên quan đến công quyền (chính sách công, văn bản qui phạm pháp luật, hành vi ứng xử của cán bộ, công chức ) đều phải được công khai để tạo khả năng giám sát của người dân 2) Người dân tham gia phản biện các chủ trương, chính sách (từ xây dựng đến thực hiện chính sách) đều được các nghiệp đoàn, tổ chức xã hội, các chuyên gia, nhà . Khoa học pháp lý Đổi mới tổ chức và hoạt động Chính phủ theo yêu cầu nhà nước pháp quyền XHCN Một phiên họp thường kỳ của Chính phủ. Ảnh: St. Nam. Yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước nói chung, Chính phủ nói riêng theo hướng xây dựng nhà nước pháp quyền