nghiªn cøu - trao ®æi 42 T¹p chÝ luËt häc sè 12/2008 Ts. NguyÔn quang tuyÕn * iên quan đến thu hồi đất và bồi thường khi thu hồi đất, Dự thảo luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 2003 (sau đây gọi tắt là Dự thảo Luật) đã sửa đổi, bổ sung 4 điều, cụ thể: - Sửa đổi, bổ sung Điều 39 về nguyên tắc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế; - Sửa đổi, bổ sung Điều 41 về việc thu hồi đất và quản lí quỹ đất đã thu hồi; - Sửa đổi, bổ sung Điều 42 về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho người có đất bị thu hồi; - Sửa đổi, bổ sung Điều 44 về thẩm quyền thu hồi đất; Mục đích của việc sửa đổi, bổ sung các quy định này là nhằm tháo gỡ những khó khăn vướng mắc trong việc thực hiện bồi thường khi thu hồi đất, đáp ứng yêu cầu của thực tiễn. Tuy nhiên, để nội dung sửa đổi, bổ sung của Dự thảo Luật về thu hồi đất và bồi thường khi thu hồi đất đáp ứng được kì vọng của xã hội, chúng tôi xin đưa ra một số bình luận, góp ý thêm về những nội dung này như sau: II. CÁC BÌNH LUẬN CỤ THỂ 1. Về nguyên tắc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển So với quy định hiện hành tại Điều 39 Luật đất đai năm 2003, Dự thảo Luật có một số sửa đổi đáng chú ý sau: - Bổ sung yếu tố công khai vào nguyên tắc thu hồi đất; theo đó: “Việc thu hồi đất chỉ được thực hiện sau khi quy hoạch sử dụng đất, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt và công khai” (khoản 1). Chúng tôi tán thành với việc bổ sung này, vì: Một là, bảo đảm sự tương thích với các quy định sửa đổi, bổ sung của Dự thảo Luật về vấn đề quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; hai là, đề cao tính công khai, minh bạch của quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; ba là, giúp ngăn ngừa sự tùy tiện hoặc các tiêu cực có thể xảy ra trong việc thu hồi đất từ phía cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất; - Sửa đổi quy định về thời hạn thông báo cho người bị thu hồi đất biết, cụ thể: Luật đất đai năm 2003 Dự thảo Luật Trước khi thu hồi đất, chậm nhất là 90 ngày đ ối với đất nông nghiệp và 180 ngày đ ối với đất phi nông nghiệp, c ơ quan nhà nư ớc có thẩm quyền phải thông báo cho ngư ời bị thu h ồi đất biết lí do thu hồi, thời gian và kế hoạch di chuyển, phương án t ổng thể về bồi thư ờng, giải phóng mặt bằng, tái định cư (khoản 2 Điều 39). Trước khi thu hồi đất ít nhất l à 30 ngày, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải thông báo cho ngư ời bị thu h ồi đất biết lí do thu h ồi, thời gian và k ế hoạch di chuyển (khoản 2 Điều 39 sửa đổi). L * Giảng viên chính Khoa pháp luật kinh tế Trường Đại học Luật Hà Nội nghiªn cøu - trao ®æi T¹p chÝ luËt häc sè 12/2008 43 Chúng tôi tán thành với nội dung sửa đổi, bổ sung này của Dự thảo Luật, vì việc rút ngắn thời hạn thông báo của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất cho người sử dụng đất biết lí do thu hồi đất dựa trên căn cứ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền và được công bố công khai cho mọi người sử dụng đất biết. Hơn nữa, việc thu hồi đất dựa trên quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt nên quy định rút ngắn thời hạn thông báo thu hồi đất như Dự thảo Luật là chấp nhận được. Tuy nhiên, Dự thảo Luật quy định cơ quan có thẩm quyền thu hồi đất chỉ có trách nhiệm phải thông báo cho người bị thu hồi đất biết lí do thu hồi, thời gian và kế hoạch di chuyển là chưa đủ. Chúng tôi cho rằng Ban soạn thảo nên xem xét, cân nhắc bổ sung thêm quy định: “Thông báo về phương án tổng thể về bồi thường” cho người bị thu hồi đất biết; bởi lẽ, khi người sử dụng đất không biết được cụ thể, rõ ràng về phương án mình được bồi thường như thế nào thì chắc chắn họ sẽ không chấp hành quyết định thu hồi đất (cho dù có sự cưỡng chế của công quyền). 2. Về việc thu hồi đất và quản lí quỹ đất đã thu hồi So với Điều 41 Luật đất đai năm 2003, Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung đã xác lập cơ chế thu hồi đất mới. Theo Luật đất đai năm 2003 và các văn bản hướng dẫn thi hành, Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và sử dụng đất vào mục đích phát triển kinh tế có tầm quan trọng đặc biệt đối với đất nước như: (1) Sử dụng đất để xây dựng khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế; (2) Sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư thuộc nhóm A; (3) Sử dụng đất để thực hiện dự án 100% vốn đầu tư nước ngoài; (4) Sử dụng đất để thực hiện dự án bằng nguồn vốn ODA; (5) Sử dụng đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế quan trọng do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư; (6) Sử dụng đất để thực hiện dự án kinh tế do Thủ tướng Chính phủ quyết định chủ trương đầu tư. Còn đối với các dự án phát triển kinh tế khác thì pháp luật hiện hành cho phép nhà đầu tư thoả thuận việc bồi thường với người sử dụng đất. Dự thảo Luật lần này sửa đổi cơ chế thu hồi đất theo hướng quy định Nhà nước thu hồi đất và giao cho tổ chức phát triển quỹ đất thực hiện. Chúng tôi ủng hộ cơ chế thu hồi đất này của Dự thảo Luật, vì: Một là, Nhà nước thực hiện thu hồi đất sẽ chuyển toàn bộ địa tô chênh lệch của đất đai vào trong tay Nhà nước thay vì khoản lợi nhuận địa tô này rơi vào tay các nhà đầu tư nếu để họ thoả thuận bồi thường với người sử dụng đất như quy định hiện nay; Hai là, việc giao cho Nhà nước thu hồi đất tức là Nhà nước đảm nhiệm việc chuẩn bị, cung cấp nguồn “đất sạch” cho nhu cầu của các doanh nghiệp sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho các doanh nghiệp tiếp cận với vấn đề đất đai; không để doanh nghiệp “đối đầu” với người dân trong việc bồi thường, giải phóng mặt bằng (GPMB) vốn rất khó khăn, nghiên cứu - trao đổi 44 Tạp chí luật học số 12/2008 phc tp trờn thc t. Tuy nhiờn, D tho Lut giao vic thc hin bi thng, GPMB cho t chc phỏt trin qu t, chỳng tụi ngh Ban son tho cõn nhc thờm v vn ny; bi vỡ: Th nht, qua hn 4 nm trin khai thi hnh Lut t ai nm 2003 song vai trũ v hot ng ca t chc phỏt trin qu t rt m nht. Cú nhiu tnh cũn cha thnh lp t chc phỏt trin qu t. Cú tnh ó thnh lp t chc phỏt trin qu t (k c Th ụ H Ni) song cha li du n ỏng k no v s tn ti ca t chc ny. Hn na, qua 4 nm hot ng, cỏc a phng cng nh B ti nguyờn v mụi trng cha cú s tng kt ỏnh giỏ mt cỏch ton din, thu ỏo v hiu qu hot ng ca mụ hỡnh t chc phỏt trin qu t m ó vi lut hoỏ quy nh ca khon 1 iu 10 Ngh nh s 181/2004/N-CP ngy 29/10/2004 trong D tho Lut phi chng l s núng vi v thiu tớnh thuyt phc; Th hai, hin ti ngoi t chc phỏt trin qu t cũn cú 2 n v khỏc c hot ng trong lnh vc bi thng, gii phúng mt bng (GPMB); ú l cỏc ban bi thng GPMB v Cụng ti c Khi (va c Chớnh ph cho phộp thnh lp). Ban bi thng GPMB s GPMB cho nhng d ỏn ó cú ch u t, Cụng ti c Khi l n v t nhõn cú th GPMB thuờ cho nhng doanh nghip khỏc. Vy nu cú doanh nghip thuờ t chc phỏt trin qu t GPMB thỡ t chc ny cú c lm hay khụng? Mt khỏc, ranh gii, phm vi thc hin bi thng GPMB gia t chc phỏt trin qu t, cỏc ban bi thng GPMB v Cụng ti c Khi cha c D tho Lut cp v cú quy nh rừ rng nờn vic trin khai quy nh giao cho t chc phỏt trin qu t thc hin nhim v bi thng GPMB ca D tho Lut s gp khú khn trờn thc t. Hn na, cú th thc hin c cỏc nhim v m D tho Lut quy nh ti khon 4 iu 41 (sa i, b sung); t chc phỏt trin qu t phi huy ng vn t rt nhiu kờnh khỏc nhau. Vy trong trng hp t chc phỏt trin qu t sau khi huy ng vn t nhiu ngun s gii quyt u ra nh th no? Doanh nghip gúp vn cú c chia lói hay c u tiờn trong u giỏ? Nhng cõu hi ny khụng tỡm c cõu tr li trong D tho Lut. Th ba, hin nay cụng tỏc bi thng GPMB do Nh nc thc hin ang cũn gp nhiu khú khn, phc tp. Nhiu d ỏn b ỏch tc, chm tin thc hin do khụng thc hin xong vic thu hi t, GPMB vỡ ngi dõn khụng ng thun vi phng ỏn bi thng, phỏt sinh nhiu tranh chp, khiu kin kộo di. Nay D tho Lut chuyn giao nhim v ny cho t chc phỏt trin qu t (l doanh nghip ng ra thc hin) thỡ liu T chc ny cú y kh nng m ng c khụng? Trong khi ú mụ hỡnh hot ng bi thng GPMB do doanh nghip tin hnh (Cụng ti c Khi thc hin mi ch giai on th nghim) li cha a li hiu qu. Vỡ vy, theo chỳng tụi Ban son tho nờn cõn nhc v ni dung b sung ny xem khi ban hnh nú cú tớnh kh thi hay khụng. nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học số 12/2008 45 3. V bi thng, h tr v tỏi nh c cho ngi cú t b thu hi Chỳng tụi cho rng c s xõy dng, ban hnh quy nh sa i v bi thng, h tr v tỏi nh c cho ngi cú t b thu hi ú l: (1) Quỏn trit sõu sc Ngh quyt Hi ngh ln th 7 Ban chp hnh trung ng ng khoỏ X v vn nụng nghip - nụng dõn - nụng thụn trong vic kiờn quyt bo v qu t nụng nghip (c bit l t trng lỳa); khụng c chuyn qu t ny sang s dng vo mc ớch khỏc bo m vn an ninh lng thc quc gia, bo v quyn li ca hng triu h gia ỡnh nụng dõn. Trng hp c bit phi ly t nụng nghip sang s dng vo mc ớch khỏc thỡ phi cú ngay bin phỏp b sung din tớch t nụng nghip b mt bng cỏch yờu cu doanh nghip phi cú ngha v úng gúp ti chớnh Nh nc thc hin vic khai hoang, phc hoỏ ng thi, doanh nghip - i tng hng li t vic thu hi t phi cú trỏch nhim cựng vi Nh nc, xó hi gii quyt cụng n, vic lm cho ngi nụng dõn b mt t sn xut thụng qua vic úng gúp vn to qu gii quyt hoc tr cp tht nghip cho ngi nụng dõn; (2) Vic sa i, b sung quy nh v bi thng, h tr v tỏi nh c phi da trờn vic gii quyt hi ho li ớch ca Nh nc, doanh nghip, ch u t v ngi b thu hi t. Cú nh vy chỳng ta mi mong x lớ c cỏc vng mc, khú khn ny sinh t vic ngi dõn b mt t sn xut; Vi cỏch tip cn nh vy, chỳng tụi xin i vo nhng bỡnh lun c th v quy nh bi thng, h tr v tỏi nh c cho ngi cú t b thu hi ca D tho Lut nh sau: - Khon 2 iu 42 Lut sa i, b sung quy nh: Ngi b thu hi t no thỡ c bi thng bng vic giao t mi cú cựng mc ớch s dng, nu khụng cú t bi thng thỡ c bi thng bng tin theo giỏ t cựng mc ớch s dng ti thi im cú quyt nh thu hi t v c h tr cỏc thit hi khỏc do vic thu hi t gõy ra. Chỳng tụi cho rng Ban son tho nờn cõn nhc v quy nh ca D tho Lut v thi im bi thng l thi im cú quyt nh thu hi t. Trờn thc t, vic xỏc nh thi im bi thng l thi im cú quyt nh thu hi t dng nh cú mt s im cha hp lớ bi l: Mt l, trong vic bi thng, gii to, a s cỏc khiu ni ca ngi dõn liờn quan n giỏ t. Theo quy nh hin hnh, ngi dõn c bi thng theo phng ỏn do c quan nh nc phờ duyt khi cú quyt nh thu hi t. Tuy nhiờn, t lỳc cú quyt nh thu hi t cho n khi c quan chc nng hon thnh th tc ngi dõn nhn tin bi thng cú khi l 3 nm hoc 5 nm. Khi ú, giỏ t ti thi im nhn tin bi thng ó khỏc xa so vi giỏ t ti thi im cú quyt nh thu hi t. Vỡ vy, ngi b thu hi t luụn chu thit thũi. Trong nhng nm ú, giỏ t v c chớnh sỏch bi thng v t ai ó thay i, ng tin gim giỏ tr, c hi u t kinh doanh hay cú nh ca nghiªn cøu - trao ®æi 46 T¹p chÝ luËt häc sè 12/2008 người dân cũng bị mất… Hai là, việc thu hồi đất nông nghiệp chuyển sang sử dụng vào mục đích phi nông nghiệp (đặc biệt là xây dựng các khu đô thị, xây dựng khu nhà ở thương mại); người bị thu hồi đất chỉ được bồi thường theo giá đất nông nghiệp (thông thường giá đất này rất thấp chỉ vài chục ngàn đến vài trăm ngàn đồng/m 2 ). Sau đó, diện tích đất này được giao cho các công ti kinh doanh xây dựng nhà ở. Họ tiến hành san lấp nền và xây dựng nhà để bán. Mỗi m 2 đất lúc này có giá trị lên đến vài triệu hoặc vài chục triệu đồng. Người bị thu hồi đất có sự so sánh về sự chênh lệch giữa giá đất mình được bồi thường với giá đất mà các chủ đầu tư bán cho người mua nhà: Giá đất được bồi thường quá thấp trong khi giá đất sau khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất nông nghiệp lại quá cao. Người nông dân cho rằng dường như mình bị “mất” đất và không được lợi gì từ việc bị thu hồi đất nên đã phát sinh tranh chấp, khiếu kiện. Theo chúng tôi, để giải quyết những khó khăn này, Ban soạn thảo nên cân nhắc, xem xét những góp ý sau: + Nên quy định việc tính giá bồi thường theo thời điểm trả tiền bồi thường trên thực tế; + Đối với trường hợp thu hồi đất nông nghiệp của nông dân thì ngoài việc họ được bồi thường theo giá đất nông nghiệp tại thời điểm thu hồi cần quy định tỉ lệ hỗ trợ nhằm thưởng khuyến khích đối với những người bị thu hồi đất chấp hành nghiêm chỉnh, nhanh chóng việc bàn giao mặt bằng cho các nhà đầu tư. Khoản hỗ trợ này trích từ khoản chênh lệch giữa giá đất bồi thường với giá đất sau khi đã chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp. Ví dụ: Người bị thu hồi đất nông nghiệp được bồi thường theo giá đất nông nghiệp 200.000 đồng/m 2 . Sau đó, đất này được giao cho nhà đầu tư xây dựng nhà ở chung cư thương mại và được bán 10 triệu đồng/m 2 . Khoản thưởng cho người bị thu hồi đất nghiêm chỉnh chấp hành việc bàn giao mặt bằng được trích từ sự chênh lệch giữa 2 loại giá đất này là 9,8 triệu đồng/m 2 . Có như vậy mới hi vọng tạo thêm nhiều sự đồng thuận và giảm các khiếu kiện liên quan đến việc bồi thường đất bởi lẽ, người bị thu hồi đất được hưởng lợi từ việc thu. - Về quy định giải quyết vấn đề công ăn, việc làm bảo đảm đời sống của người nông dân bị mất đất sản xuất được Dự thảo Luật đề cập tại khoản 5 Điều 43. Chúng tôi cho rằng ngoài những nội dung đã được đề cập tại khoản này, Ban soạn thảo nên nghiên cứu, xem xét có thể bổ sung quy định về việc thành lập quỹ trợ cấp thất nghiệp, quỹ giải quyết việc làm cho người nông dân bị mất đất nông nghiệp. Một phần kinh phí để thành lập các quỹ này do các doanh nghiệp được hưởng lợi từ việc thu hồi đất của người nông dân đóng góp. Trên đây là một số bình luận và góp ý thêm của chúng tôi về các quy định thu hồi đất, bồi thường khi thu hồi đất của Dự thảo Luật với mong muốn đóng góp để bản Dự thảo Luật này càng hoàn thiện hơn đáp ứng được sự kì vọng của xã hội./. . đến thu hồi đất và bồi thường khi thu hồi đất, Dự thảo luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật đất đai năm 2003 (sau đây gọi tắt là Dự thảo Luật) . đất đã thu hồi So với Điều 41 Luật đất đai năm 2003, Dự thảo Luật sửa đổi, bổ sung đã xác lập cơ chế thu hồi đất mới. Theo Luật đất đai năm 2003 và