nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học - 17 ThS. Bùi Thị Đào * ây dựng văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động phức tạp với nhiều khâu, nhiều bớc, nhiều giai đoạn khác nhau. Tham gia vào quá trình này bao gồm nhiều chủ thể nh các cơ quan nhà nớc, các tổ chức x hội và cá nhân công dân. Mỗi chủ thể có thể tham gia vào một số giai đoạn nhất định và sự tham gia này đều có ý nghĩa đối với chất lợng của văn bản đợc tạo ra. Cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản đóng vai trò đặc biệt quan trọng bởi vì cơ quan này quyết định việc có hay không ban hành các văn bản pháp luật cụ thể và nếu ban hành thì nội dung, hình thức của văn bản nh thế nào. Song nh C. Mác nói "nhà làm luật không phát minh ra luật mà chỉ hình thành ra nó, thể hiện trong các đạo luật tốt và đ đợc nhận thức những quy luật nội tại của các quan hệ chúng ta sẽ phải chê trách nhà làm luật bởi sự tuỳ tiện không lờng trớc nếu nhà làm luật lấy ý tởng của mình thay cho thực chất của sự việc." (1) Vì vậy, sự tham gia của các chủ thể khác cũng có ý nghĩa rất quan trọng đối với việc bảo đảm chất lợng của văn bản quy phạm pháp luật. ở bài viết này, chúng tôi muốn bàn tới sự tham gia góp ý kiến cho dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của nhân dân. Mặc dù pháp luật do cơ quan nhà nớc có thẩm quyền ban hành và Nhà nớc luôn tính đến khả năng văn bản đợc thực hiện trên thực tế khi tiến hành các hoạt động để tạo ra văn bản quy phạm pháp luật song sự tham gia góp ý kiến cho dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của nhân dân cũng có ý nghĩa hết sức quan trọng. Thứ nhất, nhân dân góp ý kiến cho dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là thực hiện quyền làm chủ trong quản lí nhà nớc. Đảng và Nhà nớc luôn khẳng định Nhà nớc ta là Nhà nớc của dân, do dân, vì dân, hoạt động quản lí nhà nớc phải đảm bảo nguyên tắc dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra. Mặt khác, xét về bản chất, pháp luật của Nhà nớc ta là pháp luật thật sự dân chủ vì nó bảo vệ quyền tự do, dân chủ rộng ri cho nhân dân lao động. (2) Do vậy, các công việc quan trọng của quốc gia, của địa phơng cần đợc thông tin cho nhân dân biết, thu hút nhân dân thảo luận, bàn bạc, góp ý kiến, thậm chí quyết định một số vấn đề nhất định. Tổ chức cho nhân dân góp ý kiến cho dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là tạo ra những đợt sinh hoạt chính trị sôi nổi, rộng ri trong nhân dân. Bằng việc góp ý kiến cho dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, ngời dân sẽ thấy mình thực sự có quyền tham gia quyết định những vấn đề có liên quan tới cuộc sống của mình mà không phải tất cả đều là sự áp đặt từ phía Nhà nớc. Thông qua đó, nhân dân sẽ chủ X * Giảng viên Khoa hành chính - nhà nớc Trờng đại học luật Hà Nội nghiên cứu - trao đổi 18 - Tạp chí luật học động, sáng tạo và tích cực hơn trong việc thực hiện pháp luật. Thứ hai, nhân dân góp ý kiến cho dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là tập trung trí tuệ của nhiều ngời để giải quyết công việc chung và tạo ra văn bản quy phạm pháp luật phù hợp với đối tợng tác động. Để đặt ra các quy phạm pháp luật, cơ quan nhà nớc có thẩm quyền, các tổ chức đợc trao quyền tiến hành nhiều hoạt động khác nhau nh tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành, khảo sát, đánh giá thực trạng các quan hệ x hội mà văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh, nghiên cứu các thông tin, t liệu liên quan tới văn bản, lấy ý kiến của các cơ quan có liên quan. Các hoạt động này thu hút đợc nhiều chủ thể tham gia nhằm xem xét các vấn đề một cách khách quan, toàn diện và đầy đủ. Các hoạt động này đều là sự nhìn nhận, đánh giá từ phía Nhà nớc và không phải bao giờ cũng khách quan, chính xác. Trong khi đó, hoạt động góp ý kiến của nhân dân lại xuất phát từ góc độ khác - góc độ của những ngời thực hiện văn bản (là lực lợng rất đông đảo). Do vậy, lấy ý kiến nhân dân là huy động tiềm năng trí tuệ lớn lao cho việc xem xét, giải quyết công việc chung đồng thời ý kiến của nhân dân còn có khả năng cung cấp các thông tin tại chỗ để xây dựng văn bản phù hợp với đối tợng tác động. Trong hệ thống pháp luật, các văn bản tác động trực tiếp tới cá nhân công dân chiếm tỉ lệ rất lớn. Các văn bản này đợc thực hiện bằng chính các hành vi pháp luật của nhân dân. Các hành vi đó đợc thực hiện nh thế nào lại tuỳ thuộc vào ý thức của ngời dân đối với từng quy định của pháp luật và khả năng thực tế của ngời dân trong việc thực hiện các quy định đó. Có thể dễ dàng nhận thấy rằng các quy định càng phù hợp với ý chí, nguyện vọng và khả năng thực tế của ngời dân bao nhiêu thì nó càng đợc thực hiện dễ dàng, thuận lợi, tích cực bấy nhiêu và ngợc lại. Về điểm này thì ý kiến của nhân dân càng thiết thực và đáng tin cậy hơn so với thông tin thu thập đợc từ các nguồn khác. Thông qua ý kiến của nhân dân có thể biết đợc nhân dân đang chờ mong gì ở văn bản quy phạm pháp luật sẽ đợc ban hành; nhân dân đồng tình, ủng hộ điều gì, phản đối điều gì, mức độ đồng tình, phản đối Từ đó, ngời soạn thảo biết văn bản quy phạm pháp luật cần phải có nội dung nh thế nào thì phù hợp với đối tợng tác động của nó, dự liệu đợc các phản ứng có thể xảy ra nếu văn bản đợc ban hành, để tìm cách hạn chế, loại trừ những phản ứng tiêu cực, tránh đợc khả năng nóng vội chủ quan, duy ý chí. Khi đó, văn bản quy phạm pháp luật vừa dễ đi vào đời sống vừa phát huy đợc hết các giá trị tích cực của nó. Thứ ba, lấy ý kiến nhân dân cho dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là hình thức thông tin sớm về văn bản cho nhân dân. Tất nhiên dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đợc đa ra lấy ý kiến nhân dân cha phải là văn bản hoàn chỉnh. Văn bản đợc ban hành sau này sẽ có những điểm khác so với dự thảo đó. Song việc tạo điều kiện cho ngời dân đợc đọc, đợc suy ngẫm, đợc đánh giá về dự thảo, một mặt gián tiếp thông báo cho ngời dân biết trớc về sự ra đời của văn bản để chủ động chuẩn bị về tâm lí, t tởng cho việc thực hiện văn bản, mặt khác, ngời dân cũng biết trớc một phần nội dung của văn bản nên khi văn bản đợc ban hành sẽ không mất nhiều thời gian, công sức vào việc tuyên truyền, phổ biến, văn bản sẽ sớm có hiệu lực trên thực tế. nghiên cứu - trao đổi Tạp chí luật học - 19 Chính vì hoạt động góp ý kiến của nhân dân cho dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có ý nghĩa nh vậy nên Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đ ghi nhận quyền góp ý kiến của nhân dân. Khoản 1 Điều 3 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định: Mặt trận tổ quốc và các tổ chức thành viên, các tổ chức x hội khác, tổ chức kinh tế, cơ quan nhà nớc, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân có quyền tham gia góp ý kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Đồng thời, để quyền này đợc thực hiện, pháp luật còn quy định nghĩa vụ của các cơ quan, tổ chức phải tạo điều kiện cho nhân dân góp ý kiến và tiếp thu ý kiến của nhân dân. Khoản 2 Điều 3 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định: Trong quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, căn cứ vào tính chất, nội dung của dự án, cơ quan, tổ chức hữu quan tạo điều kiện để cơ quan, tổ chức, cá nhân nói tại khoản 1 Điều này tham gia góp ý kiến và tiếp thu ý kiến đóng góp để xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Các quy định này cho thấy quyền của nhân dân gắn chặt với nghĩa vụ của cơ quan, tổ chức hữu quan. Quyền góp ý kiến của nhân dân chỉ có thể đợc thực hiện khi cơ quan, tổ chức có nghĩa vụ lấy ý kiến nhân dân thực hiện đúng các quy định nói trên. Có thể nói, pháp luật quy định nghĩa vụ này cũng đồng thời là sự trao quyền. Bởi lẽ, pháp luật không quy định mọi trờng hợp đều phải lấy ý kiến nhân dân. Đây là quy định hợp lí vì đối với các vấn đề có tính chất chuyên sâu của từng lĩnh vực quản lí nhà nớc thì nhiều ngời dân không có khả năng để góp ý kiến hoặc là những vấn đề ít liên quan tới quyền và lợi ích thiết thực của nhân dân cũng khó thu hút đợc sự quan tâm của dân chúng nên nếu lấy ý kiến nhân dân thì cũng không hiệu quả. Hơn nữa, hoạt động lấy ý kiến nhân dân cần có thời gian nên đối với những trờng hợp văn bản cần xây dựng nhanh để đáp ứng kịp thời nhu cầu điều chỉnh của các quan hệ x hội thì việc lấy ý kiến nhân dân có thể làm chậm trễ quá trình ban hành văn bản. Pháp luật quy định các cơ quan, tổ chức căn cứ vào tính chất, nội dung của dự thảo văn bản quy phạm pháp luật quyết định có lấy ý kiến nhân dân không và xác định nội dung, phạm vi, thể thức, thời gian lấy ý kiến. Đây là vấn đề hết sức nhạy cảm và tế nhị. Hy xem xét vấn đề này cả về mặt tích cực và tiêu cực của nó. Một là, việc quyết định có lấy ý kiến nhân dân hay không và lấy ý kiến về vấn đề gì không phải là vấn đề đơn giản, vì vậy nó đòi hỏi sự cân nhắc kĩ về sự cần thiết và phạm vi các vấn đề cần lấy ý kiến cũng nh đối tợng tham gia góp ý kiến. Nếu vấn đề đợc nhìn nhận một cách khách quan, toàn diện thì sẽ xác định chính xác trờng hợp nào nên lấy ý kiến nhân dân. Điều đó vừa đảm bảo lấy đợc ý kiến nhân dân trong những trờng hợp cần thiết vừa không làm nhân dân mệt mỏi, chán ngán vì liên tục góp ý kiến hết cho văn bản này đến văn bản khác, trong đó có cả những vấn đề mà họ ít hiểu biết hoặc ít quan tâm. Song cũng có thể có trờng hợp ngợc lại. Tức là, có thể có trờng hợp cần lấy ý kiến nhân dân nhng lại không đợc thực hiện và lí giải rằng không cần thiết hoặc trờng hợp không cần lấy ý kiến nhân dân nhng vẫn lấy ý kiến và lí giải là cần thiết. Trong những trờng hợp này chất lợng của văn bản chắc chắn sẽ bị ảnh hởng. Hai là, việc quyết định lấy ý kiến nhóm dân c nào (phạm vi lấy ý kiến) cũng do cơ quan, tổ chức hữu quan tự quyết định. Toàn nghiên cứu - trao đổi 20 - Tạp chí luật học bộ dân c bao gồm rất nhiều nhóm khác nhau về thành phần x hội, địa bàn c trú, môi trờng sinh sống, công tác, trình độ học vấn Các nhóm dân c có sự nhìn nhận, đánh giá cũng nh mức độ quan tâm với các vấn đề x hội không giống nhau. Do vậy, về cùng vấn đề, ý kiến đóng góp của các nhóm dân c có thể rất khác nhau. Nếu lựa chọn đúng nhóm x hội cần thiết thì các ý kiến thu đợc vừa tập trung vừa có chất lợng cao và tiết kiệm thời gian tổ chức lấy ý kiến. Nhng cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật cũng có thể vì những lí do khác nhau đ chọn không đúng các nhóm đối tợng để lấy ý kiến. Nhóm dân c đợc lựa chọn có thể là nhóm có chung quan điểm với cơ quan soạn thảo văn bản nhng đó không phải là tiếng nói chung của nhân dân và cũng không phải ý kiến khách quan cần cho dự thảo. Khi đó hoạt động lấy ý kiến nhân dân mang tính chất dân chủ hình thức, nặng về thủ tục mà không có giá trị thực tế. Ba là, thời điểm lấy ý kiến cũng quyết định tới chất lợng của ý kiến đóng góp. Lấy ý kiến quá sớm, ngời dân cha quan tâm nhiều tới vấn đề đợc đa ra lấy ý kiến, các thông tin cần thiết cha đầy đủ. Lấy ý kiến quá muộn, ngời dân không còn nhiệt tình với vấn đề đó nữa, thông tin cũng có thể bị nhiễu, không chính xác. Trong những trờng hợp này đều thu hút đợc ít ngời tham gia và các ý kiến đóng góp cũng không sâu sắc, kém chất lợng. Việc lấy ý kiến chỉ có hiệu quả khi cơ quan, tổ chức chọn đợc thời điểm lấy ý kiến hợp lí. Từ những phân tích trên cho thấy, việc pháp luật trao quyền chủ động cho cơ quan, tổ chức hữu quan trong việc lấy ý kiến nhân dân cho dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là cần thiết song cũng dễ dẫn đến sự chậm trễ, tốn kém hoặc kém hiệu quả. Để hoạt động này đợc tiến hành một cách thực chất và có hiệu quả, tránh hình thức, bên cạnh việc trao quyền chung cho cơ quan, tổ chức tự định đoạt nh pháp luật hiện hành, nên chăng pháp luật cần có thêm những quy định cụ thể về những vấn đề mà khi soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật, các cơ quan, tổ chức dứt khoát phải lấy ý kiến nhân dân. Trong thực tế đời sống pháp luật nớc ta cũng đ có những quy định kiểu này nhng cha đầy đủ. Chẳng hạn, Quyết định số 163/HĐBT ngày 19/10/1988 ban hành quy định về trách nhiệm của các cấp chính quyền trong việc đảm bảo cho các cấp Hội liên hiệp phụ nữ Việt Nam tham gia quản lí nhà nớc có quy định các cơ quan cấp bộ, uỷ ban nhân dân các cấp khi xây dựng, sửa đổi chính sách, kế hoạch có liên quan tới phụ nữ, trẻ em phải bàn với hội phụ nữ, phải gửi dự thảo đến hội phụ nữ hoặc báo cho hội phụ nữ cử cán bộ tham gia soạn thảo; Quyết định số 17/1998/TTg quy định cần có sự tham gia của Hội nông dân Việt Nam trớc khi quyết định về vấn đề có liên quan đến quyền lợi và nghĩa vụ của nông dân. Tóm lại, nhân dân góp ý kiến cho các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động có ảnh hởng to lớn tới tính khả thi của văn bản, đòi hỏi phải có sự tích cực từ phía nhân dân, sự khách quan, khoa học từ phía Nhà nớc và phải có những quy định chặt chẽ, xác đáng của pháp luật./. (1). C. Mác và Ph.Ăngghen, toàn tập, tập I, tr.162 (tiếng Nga); trích theo Đào Trí úc: Xây dựng luận cứ khoa học của chiến lợc lập pháp ở nớc ta, Tạp chí cộng sản, số 7 (4/2000), tr.16. (2). Hồ Chí Minh - Về Nhà nớc và pháp luật Việt Nam, Nxb. Pháp lí 1990, tr.174. . chí luật học - 19 Chính vì hoạt động góp ý kiến của nhân dân cho dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có ý nghĩa nh vậy nên Luật ban hành văn bản quy phạm. sớm về văn bản cho nhân dân. Tất nhiên dự thảo văn bản quy phạm pháp luật đợc đa ra lấy ý kiến nhân dân cha phải là văn bản hoàn chỉnh. Văn bản đợc